监管模式、政治体制与矿难:基于跨国数据的研究

聂辉华/中国人民大学经济学院教授 李琛/ 中国人民大学经济学院博士生 吴佳妮/中国人民大学经济学院硕士生

2017-10-30 15:06 来源:澎湃新闻

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2016年2月25日和28日,俄罗斯科米共和国沃尔库塔市北方煤矿先后发生两次矿难,总计造成36名矿工死亡。图为2月26日,矿难发生后第二天,救援人员下矿作业。东方IC 图
一、为什么要研究跨国矿难?
无论是在发展中国家,还是在发达国家,煤矿安全生产问题都不容小觑。在世界范围内,煤矿安全事故层出不穷。
在中国,2016年10月31日,重庆市永川区金山沟煤业有限责任公司发生特别重大瓦斯爆炸事故,造成33人死亡;2016年12月3日,内蒙古自治区赤峰市元宝山区赤峰宝马矿业有限公司发生特别重大瓦斯爆炸事故,造成32人死亡;2017年1月17日,山西省朔州市中煤集团担水沟煤业有限公司发生重大顶板事故,造成10人死亡;2017年1月4日,河南省登封市兴峪煤业有限公司发生重大煤与瓦斯突出事故,造成12人死亡。
在俄罗斯科米共和国矿业城市沃尔库塔,2016年2月25日和28日,“北方”矿井先后发生两次事故,导致36人死亡。在美国,2010年4月6日,西弗吉尼亚州首府查尔斯顿附近的一处煤矿发生爆炸事故,至少有29人被证实遇难,这是美国自1984年以来伤亡最严重一起矿难。
相对而言,中国的矿难次数和死亡人数是全球最高的。根据国际机构估计,全世界80%的矿难死亡人数发生在中国,但是中国煤炭产量只占全世界的40%左右。官方统计数据显示,2000至2011年期间,每年中国矿难的死亡人数是美国的140多倍,然而中国的煤炭产量只是美国的2倍。
引发本研究的疑问是,在资金和技术可以自由流动的全球化时代,为什么不同国家之间的矿难死亡人数有如此大的差异?从国际比较的视角来看,造成矿难的主要原因有哪些?
目前经济学界关于矿难或者安全生产的研究,几乎都是基于某个国家或行业的经验研究或者案例研究,它们主要包括两类文献。
第一类文献研究经济因素对生产安全的影响,具体涉及两个方面。
第一,安全投入不足。有学者认为,煤矿安全投入具有数额大、收益慢、隐蔽性和外部性等特点,因此很多煤矿投入不足,容易导致生产事故。另有学者根据美国的经验认为,只有大煤矿才能承担巨额的安全投入,因此中小煤矿更容易出现安全事故。最近,两位美国学者利用美国的企业数据(不含煤矿)发现,企业负债率高会导致投入不足以及更多的工伤事故。中国人民大学经济学院教授聂辉华与其合作者利用2001至2006年中国煤炭企业的面板数据,发现企业负债率显著提高了矿难的死亡人数。
第二,乡镇煤矿安全性能较差。一些学者认为,中国的很多乡镇煤矿技术水平低、安全措施缺乏,产权缺乏有效的保护,因此生产安全事故较多。清华大学经济管理学院教授白重恩等学者利用1995至2005年的省级层面数据发现,关井政策导致乡镇煤矿的煤炭产量下降了,但是死亡率却上升了。可见,产权保护会影响生产安全投入。
第二类文献强调政治因素对煤矿安全的影响,具体涉及三个方面。
第一,政府监管的作用。美国爱荷华大学政治学系教授刘易斯-贝克(Michael S. Lewis-Beck)与其合作者认为,煤矿事故的死亡率是由政府监管政策的执行力度决定的。由于美国联邦政府在1941年与1969年有过相关立法,他们利用这两处断点检验了执法力度和煤矿死亡率的关系,发现政府加强管制有助于降低矿难死亡率。有意思的是,另两位美国学者利用美国的数据发现美国安全监管机构的无效性,并据此反驳管制论。基于中国煤矿安全生产监管的体制演变,香港大学政治与公共行政系教授王绍光认为,建立垂直的国家生产安监总局有效地减少了矿难。东北财经大学教授肖兴志等学者从理论上和经验上阐明,加强煤矿的规制能够有效地降低中国煤矿的死亡率。
第二,政治关联对安全生产的影响。美国波士顿大学教授菲斯曼(Raymond Fisman)与南加州大学副教授汪勇祥利用2008至2013年中国上市公司数据分析了政治关联和企业生产事故的关系,并发现有政治关联的企业死亡率要比没有政治关联的企业高两至三倍。
第三,政企合谋对煤矿安全的影响。加州大学圣迭戈分校(UCSD)助理教授贾瑞雪和聂辉华利用中国1995至2005年国有重点煤矿监管机构集权-分权-集权的准自然实验,发现煤矿监管的分权体制会导致更多地方政府和煤矿企业之间的合谋,从而导致更高的死亡率。
上述研究从不同的角度丰富了我们对矿难的认识,但是还有两点不足。
第一,目前的文献几乎都是省级或企业级的中国样本,或者是美国企业的样本,但没有不同国家之间矿难的比较,从而难以捕捉国家之间不同地理位置、自然资源、社会文化等(不随时间变化的)因素对矿难的影响。例如,有专家认为,中国和美国的矿难死亡人数之所以相差悬殊,一个重要原因就是中国的煤矿大约90%是地下煤矿,而美国的煤矿超过60%是露天煤矿,后者通常更安全。因此,如果不能在国别比较时控制地理特征,就难以准确分析某个国家矿难的发生因素。
第二,目前的文献主要侧重于监管、资金或政治关联等方面的因素,而忽视了政治体制、法律、腐败和媒体等方面的因素。美国矿难极少的另一个原因,是它有严格的法律监管和媒体监督,这显然与政治体制有关。因此,忽略政治环境谈监管,如同在真空中谈监管,也是不现实的。
为此,本研究将弥补这两点不足。此外,从微观层面而言,煤矿企业可以通过改进安全设备和矿工采矿环境等举措来减少煤矿死亡率。但企业是否采取安全生产措施是一个条件概率问题,依赖于国家的监管体制、法律、政治体制等制度性安排。因此,本研究将主要从这些体制性因素入手来研究矿难问题。世界多个产煤大国采取了不同的监管体制和政治体制,这也为本研究进行跨国比较提供了可能性。
本研究将回答下列问题:煤矿安全监管机构是集权还是分权更有利于降低矿难死亡率?一国的政府问责程度对矿难死亡率是否有影响?煤矿安全主要是监管体制问题还是政治体制问题?
二、数据来源和描述性统计
(一)数据来源
本研究收集了1982至2014年中国、美国、英国、德国、波兰、俄罗斯、印度、南非以及乌克兰这九个国家的面板数据进行实证研究。选择这些国家作为样本的原因主要有三点。
首先,根据英国石油公司(BP)发布的《BP世界能源统计年鉴》(2015年中文版),2014年这九个国家的煤炭产量占世界总产量的比例约为81%。因此,本研究的跨国面板数据包含了全世界几乎所有的主要产煤国,样本具有足够的代表性。由于矿难的发生本身属于小概率事件,因此如果一个国家的煤炭产量很低,那么发生矿难的概率就极低,这会使得变量缺乏变化(variation),从而对计量模型识别没有帮助。
其次,这九个国家中,既有分权形式的煤炭生产安全监管制度,也有集权形式的监管制度,还有部分国家同时经历了集权或分权的监管制度;既有发展中国家,又有发达国家;既有政府问责程度高的国家,又有政府问责程度低的国家。这些差异性为本研究进行跨国比较提供了丰富的现实基础,也便于本研究比较不同制度的效果。
最后,样本范围受制于数据的可得性。虽然哥伦比亚、澳大利亚等少数几个国家的煤矿产量高于部分样本国家,但是这些国家的相关数据不可获得,只能舍弃。
本研究的跨国数据包含的变量有:(1)衡量矿难发生程度的变量:百万吨煤矿死亡率、死亡人数;(2)制度特征:煤矿安全监管模式(集权/分权)、政府问责程度(政治体制);(3)影响矿难的经济变量:煤炭产量、煤炭的进口产量与出口产量、各国人均GDP。
各国的煤炭产量数据来源于《BP世界能源统计年鉴》(2015年中文版),以百万吨为衡量单位。美国的矿难死亡人数来源于美国能源信息署(EIA),百万吨煤死亡率可以据此推算。中国的矿难死亡率来源于历年《中国煤炭工业统计年鉴》以及《中国煤炭志综合卷》。印度的矿难数据来自印度矿山安全管理总局网站,该机构每年会发布印度煤炭统计年鉴、矿山安全监察局报告等信息。英国矿难的数据部分来自《中国煤炭工业统计年鉴》(1982至1995年),部分来自英国劳工部网站。德国矿难的数据来自上文提到的王绍光论文。俄罗斯矿难的部分数据来自《中国煤炭工业统计年鉴》,部分数据来自国家安全生产监督管理总局工程师李运强的《俄罗斯的煤矿安全监管》一文。南非矿难的部分数据来自上面提到的王绍光、聂辉华等学者的文章,部分数据来自南非统计局。波兰矿难的部分数据来自《中国煤炭工业统计年鉴》,部分数据来自于波兰中央统计局。乌克兰矿难的部分数据来自“世界煤炭工业发展报告”课题组(1999),部分数据来自乌克兰国家统计局。
矿难在任何一个国家都是敏感事件,因此,矿难死亡率或死亡人数的数据质量可能面临质疑。有人可能认为,各国矿难数据存在瞒报和误报问题,因此会对结果造成至关重要的影响。本研究如发现集权监管会提高矿难死亡率,或者分权监管会降低矿难死亡率,政府低报死亡率才会成为一个严重的问题,因为在逻辑上,分权使得地方政府或安全监管机构更容易操纵数据。但依据本研究的结论(详后),数据瞒报不是一个严重问题。
本研究定义的监管模式是:集权监管意味着煤矿安全监管的权力在中央,监管机构与地方政府平行;而分权监管是指政府将监管权力下放到地方,地方政府建立各自的监管机构。如果煤矿监管方式是分权,监管方式赋值为0;如果是集权,则赋值为1。在本研究的样本期间,各国煤矿安全监管体制有所不同,且发生了一些变化。1982年起,美国煤矿安全监管机构由分权变为集权;中国1998至2000年为分权监管,其余年份为集权监管;英国、印度、俄罗斯和波兰在1982至2014年之间均为集权监管,德国则是分权监管;南非于1996年实行集权监管;乌克兰没有统一的监管机构,因此属于分权监管模式。
本研究用政府问责指标度量国家的政治体制,该指标来源于瑞典哥德堡大学治理质量研究院(QoG Institute)编制的全球治理质量综合数据库(The Quality of Government Dataset)。政府问责程度变化范围是0-10,分数越高表示对政府的问责程度越强,或者说民众对政府的监督越强。美国麻省理工学院经济学系教授阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)在研究政治体制对各国经济增长的影响时,对比了各种政府问责的度量方法,发现用不同方法得到的结果基本一致。事实上,全球治理质量综合数据库中几个衡量政府问责程度的指标偏差不大,相关系数都高达0.8。因此,本研究选择了该数据中比较全面且连续的度量变量Van_index。
各国人均GDP的数据来源于世界银行,以美元为单位。除了煤炭产量的作用,各国煤炭的进出口产量可能会影响矿难的发生概率,因为煤炭进出口产量与煤炭产量以及煤炭价格息息相关。如果一国进口煤炭产量在某一年突然增加较多,则说明当年的煤炭需求量增加,煤炭价格有上升的趋势,煤炭公司有提升煤炭产量的战略布局,从而煤矿安全事故的发生率可能会上升,反之亦然。如果在不存在煤炭技术进步的情况下,一国煤炭出口量突然大幅度上升,则极有可能是出口煤炭价格上升,即世界煤炭市场上供不应求,这也会造成煤炭公司冒进,从而煤矿死亡率上升。因此,煤炭的进出口产量应该是控制变量之一。本研究所用的各国煤炭进出口产量数据来自美国能源署的国际数据。使用该数据的原因在于,它统计的各国数据比较全面,统计口径一致,使得各国之间不存在较大偏差,具有可比性。
(二)描述性统计
整理后的样本总共有1982至2014年九个国家的180多个观测值。数据显示,这九个国家的百万吨煤死亡率均值为1.22,即每生产一百万吨煤平均造成1.22人死亡,最大值为7.63(1985年的中国)。样本期间,每年煤矿事故死亡人数均值大约为440人,一些国家某年没有出现矿难死亡人数,矿难死亡人数最多的是2002年的中国,死亡人数高达7462人。样本中,煤矿集权监管这一变量的平均值为约0.85,这表明在世界大部分产煤大国,集权监管为常态。政府问责的标准差较大,说明九个国家之间的政治体制相差甚大。煤炭产量均值是438.37百万吨,最小值为17.01百万吨,最大值为2973百万吨,说明各国煤炭产量差异很大。事实上,中国占了世界煤炭产量的40%以上,美国占了世界煤炭产量的10%以上,所以其他国家的煤炭产量相对要少很多。
三、回归结果和稳健性检验
(一)监管模式和政治体制对矿难的影响
本研究首先考察监管模式对矿难的影响。根据我们的计量经济学回归结果,集权监管变量的回归系数为-0.558,而各个国家的百万吨煤死亡率均值为1.22。这表明,监管模式从分权变成集权可以使百万吨煤死亡率在原有水平上减少近一半,即集权监管模式在各国都能够有效减少矿难
组织经济学和公共经济学文献通常表明,分权能够更好地利用当地信息,为代理人提供更强的激励,从而提高组织效率。那么,为什么分权监管会导致更多矿难呢?根据贾瑞雪和聂辉华的分析,分权监管会导致更多的政企合谋,从而提高矿难发生率。即监管分权到地方后,地方政府的利益就与煤炭企业本身息息相关,这部分利益既可能包括实质上的税收和GDP,也可能包括就业,还可能包括政治上的升迁利益。因此,分权是否能够提高效率,关键条件是分权是否受到了更多监督。如果分权与监督并行,那么分权是好的;反之,分权可能导致更糟的结果。
然后考察政治体制对矿难的影响。研究发现,一国的政府问责程度对百万吨煤死亡率没有显著影响。这意味着国家政治体制与煤矿安全水平没有直接联系,加上前面监管模式对矿难的显著影响,两者说明煤矿安全问题主要是一个监管体制问题,而不是一个政治体制问题。事实上,同样是采取民主体制,印度和南非经济发展也差不多,但是两国的煤矿安全水平差别较大。南非之前采取分权监管模式,1996年之后采取了集权监管模式,比较明显地降低了矿难死亡率。
本研究还考查了其他可能影响矿难的因素。我们发现,煤炭生产安全水平可能具有规模经济特征。产煤量越多,同等条件下矿难死亡率越低,安全水平越高。因此,中国在1998年之后大量关闭不规范的中小煤矿和煤窑,很快就提高了煤矿安全水平,实证研究也验证了这点。此外,经济发展水平与矿难死亡率是负相关的。通常来讲,经济越发达,对生命越是重视,对采矿的技术投入会越多,矿难死亡率就会越低。煤炭出口对矿难死亡率无显著影响,但通过增加煤炭进口可以减少本国的煤矿开采风险,从而降低矿难死亡率。
(二)欠发达国家子样本和转型国家子样本
那么,监管模式和政治体制的效应是否会伴随收入水平而发生变化?本研究按联合国认定的发达国家名单来定义欠发达国家子样本,样本中的发达国家是美国、英国和德国三个国家,欠发达国家子样本是中国、印度、俄罗斯、南非、波兰和乌克兰六个国家。由于民主程度较低的转型国家没有统一的定义,且国家的政府问责程度每年都可能有大的变动,故本研究采用年均值的方法来定义转型国家,即当年政府问责得分大于样本均值的国家为民主程度较高的成熟国家,当年政府问责得分小于样本均值的国家为转型国家。
数据显示,欠发达国家和转型国家煤炭的产量均占到总产量的一半以上。2009年,欠发达国家产量占比达78%,转型国家产量占比达60%。这两类国家也都是矿难高发国家,欠发达国家矿难死亡率均值为1.713,而发达国家矿难死亡率仅为0.135,两者相差10倍以上。类似地,转型国家矿难死亡率均值为2.589,而成熟国家矿难死亡率均值仅为0.373,两者相差近10倍。因此,研究这两类国家中的煤矿监管模式和政治体制对矿难死亡率的影响很有意义。下面将分别分析欠发达国家子样本和转型国家子样本。
通过研究欠发达国家子样本,我们发现,不论是否控制政府问责,集权监管变量都显著降低了百万吨煤死亡率,而且集权监管模式降低矿难死亡率的绝对效果在欠发达国家更加明显。欠发达国家的百万吨煤死亡率均值为1.713,这意味着欠发达国家的煤矿监管模式由分权改成集权,可以减少超过三分之一的死亡率。但是,欠发达国家的政府问责程度对百万吨煤死亡率没有显著影响。此外本研究还发现,欠发达国家的人均GDP与矿难死亡率显著负相关,说明在欠发达国家内部,人均收入的相对差异对于减少矿难死亡率也是重要的。
通过研究转型国家子样本,我们发现,煤矿集权监管仍是控制煤矿死亡率的有效手段,而且集权监管模式对转型国家的影响更显著。本研究还发现,转型国家的政府问责与矿难死亡率显著负相关。有趣的是,政府问责程度仅仅在转型国家这个子样本里是显著的,在全样本和欠发达子样本中都不显著。这可能说明,政府问责程度对政府问责水平较低的国家而言在降低矿难方面是有效的,对政府问责水平较高的国家来说则没有边际上的作用。这可能是因为,成熟国家有比较完善的舆论监督和发达的技术水平,造成政府问责本身缺乏显著的作用。
以上结果说明,在转型国家,监管集权和提升政府问责程度都可以作为降低矿难死亡率的有效手段。虽然集权监管比政治体制在煤矿安全问题上更为重要,但是在政治体制较差的国家,改善政治环境也能改善安全生产水平。
(三)监管模式、政府问责影响矿难死亡率的渠道
在监管模式和政府问责对矿难死亡率的影响渠道方面,由于跨国数据缺乏煤矿企业的安全投资、研发等具体变量,因此本节的分析只是启发性的(suggestive)。虽然百万吨煤死亡率是国际通用的死亡率标准之一,但是顾名思义百万吨煤死亡率指每百万吨煤所带来的死亡人数,这直接与煤炭的产量相关,因此还应该考虑集权监管模式是对死亡人数还是对煤炭产量有影响,亦或对两者均有影响。研究结果显示,集权监管模式减少了死亡人数、提高了产量,但影响并不显著,这说明集权监管的显著影响是体现在产量提高和死亡人数减少同时发生时。政府问责会导致死亡人数和煤炭产量不显著地提高,这一结果与前面的分析一致,说明政府问责程度对百万吨煤死亡率没有显著影响。
此外,本研究将煤炭生产与监管分离、国家所处地区滞后一期的年平均政府问责程度分别作为煤矿集权监管和政府问责程度的工具变量,得到了与前文相同的结论,说明本研究的主要回归结果是稳健的。总而言之,煤矿集权监管能够有效地减少百万吨煤死亡率,而一国的政府问责对百万吨煤死亡率没有显著影响。
四、结论和政策意蕴
本研究使用1982至2014年中国、美国、英国、德国、波兰、俄罗斯、印度、南非以及乌克兰九个主要产煤国家的矿难数据,利用面板数据的固定效应和工具变量回归方法,从经济学角度分析了监管模式和政治体制对煤矿生产安全的影响。
需要说明的是,尽管本研究讨论的问题是煤炭生产安全问题,但是分析的视角是标准的经济学视角。本研究特别强调了集权-分权的框架,这是信息经济学、委托-代理理论或组织经济学的核心工具。本研究得到了如下主要结果。
第一,相对于分权监管,集权监管有利于减少矿难死亡率。具体来说,煤矿企业生产安全的集权监管模式可以将每百万吨煤的死亡率降低0.556。在本研究的样本中,九个国家的百万吨煤死亡率的平均值为1.22,标准差为1.93。这意味着,一个国家的煤矿安全监管模式由分权改成集权,可以减少近一半的死亡率。本研究的结论从跨国数据的角度支持了“政企合谋”观点,即分权时地方政府或监管机构与煤矿企业之间有更大的合谋空间并造成更高的矿难死亡率,同时也支持了加强政府监管的观点。
第二,一国的政府问责程度总体上不会影响矿难死亡率。用多种指标度量的政府问责程度与矿难死亡率之间没有显著的相关性。也就是说,煤矿安全水平与政治体制无关。这表明煤矿安全问题在更大程度上是一个监管问题,而不是一个政治问题。因此,要提高煤矿安全生产水平,关键是改善安全监管体制。
第三,在发展中国家,监管集权降低矿难死亡率的绝对效果更明显,但政府问责程度仍不显著。发展中国家煤矿安全的集权监管模可以将每百万吨煤的死亡率减少0.674,高于全样本的0.556。而发展中国家的百万吨煤死亡率平均值为1.713,这意味着发展中国家的煤矿安全监管模式由分权改成集权,可以减少超过三分之一的死亡率。
第四,在转型国家,监管集权和改进政府问责程度都可以降低矿难死亡率。这说明,虽然集权监管比政府问责在煤矿安全问题上更为重要,但是在政治体制很差的国家,改善政治环境能保障更安全的煤炭生产环境。
本研究的结论具有重要的政策含义。
首先,煤矿安全事故频发的国家,应该采取集权监管的模式。尤其是在欠发达国家,集权监管减少死亡率的绝对效果更明显。中国煤矿安全监察体制的改革完全符合这一结论,这是中国煤炭安全生产水平不断提高的重要原因。
其次,虽然在煤矿安全问题上集权监管比政治体制更为重要,但是在政治体制很差的国家,改善政府问责程度也可以起到有利作用
由于数据可得性限制,本研究的跨国矿难数据库没有包含矿难罚金和死亡赔偿金等涉及法律法规的变量,而它们也可能会影响矿难死亡率,这是本研究的不足之处。此外,本研究也缺乏跨国企业层面的安全投入变量。获得更多国家层面和企业层面的数据将能进一步完善本研究。
从2000年到2016年,中国矿难死亡人数从高峰期的每年7000多人下降到2016年的500多人,这是巨大的进步。中国煤矿生产安全监管的成功经验能否复制到食品安全、环境保护、交通事故的治理上面呢?这是我们下一步的研究工作。
(本文原刊于《经济理论与经济管理》2017年第9期,原题:“监管模式、政治体制与矿难:基于跨国数据的证据”。略去参考文献,并由作者对原文有较多改写,具体技术细节请参考原文。经授权刊用。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 矿难,监管模式,政治体制

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