海洋法权论(中):海洋法权的现代法律实践

杨华/上海政法学院教授、上海市法学会海洋法治研究会会长

2017-10-31 15:32 来源:澎湃新闻

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国际海洋法法庭是根据《联合国海洋法公约》建立的独立司法机构,自1996年成立以来,致力于落实海洋争议/争端的解决。图为位于德国汉堡的国际海洋法法庭外景。
一、海洋法权的立法实践

1.联合国海洋法会议的海洋法权实践
三次联合国海洋法会议成果缔造了海洋新秩序。第一次海洋法会议(1958年)通过了《日内瓦海洋法公约》,具体包括四个国际公约,即《公海公约》、《大陆架公约》、《领海及毗连区公约》、《捕鱼及养护公海资源公约》,结束了整个海洋领域没有成文法约束的历史。1960年第二次海洋法会议,针对领海宽度问题进行磋商讨论,试图修改1958年的《日内瓦海洋法公约》,但最终没能形成决议。
第三次海洋法会议于1973年开始,连续11期共15次会议,最终在1982年4月通过了《联合国海洋法公约》(下称“《公约》”),又按照约文要求,经过60个国家批准,一年后生效,这是国际海洋新秩序的开端。
该公约被世界各国誉为“海洋宪章”,是世界各国对海洋权利主张“妥协的统一”,广大发展中国家的领海诉求得到了保护。《公约》是改革旧海洋法,调整各国海洋权利冲突所取得的成果,充分协调了发达国家与发展中国家的利益,集中体现在200海里专属经济区、大陆架的制度化、国际海底区域作为全人类共同遗产的制度化等方面。《公约》确定的“公海”与“人类共同遗产”概念为处理资源和空间等归属的传统问题提供了新路径,对资源与空间的归属分别做了规定。依据《公约》,公海成了非主权的自由空间,公海资源属于全人类共有。
《公约》创设了诸多规制各国海洋权利和权力的具体措施,包括国际海洋法法庭、仲裁、特别仲裁及谈判、调解等非强制性解决方式,在保障海洋法权实施方面发挥了重要作用,为解决岛礁、专属经济区、大陆架等海域争端提供了依据。之前的海洋秩序大都由海上军事力量决定,而《公约》则是以全球性法律规则来决定海洋秩序。
2.其他国际组织的海洋法权实践
在国际海洋立法进程中,很多国际组织在践行海洋法权。国际海事组织在处理国际贸易航运技术方面的规章和制度、应对海上安全航行问题、防止海上污染问题等方面发挥着重要作用。如《国际海上人命安全公约》是为增进海上人命安全为宗旨,《防止海上油污国际公约》、《国际防止船舶造成污染公约》、《油污损害民事责任国际公约》、《设立国际油污损害赔偿责任基金的国际公约》等为建立海洋污染防治、海洋生态系统维护的法律规则形成了共识,对和平利用海洋起到了巨大作用。还有《统一海上旅客运输某些法律规则的国际公约》、《统一海难援助和救助某些法律规定的公约》等为海上旅客的运输安全和海上救助提供了国际性法律依据。国际海事组织自成立以来,已经制定了四十多个公约或者公约修正案,为践行海洋法权提供了保障。
国际渔业组织为海洋渔业资源的利用与保护制定了很多规则。包括南极海洋生物资源委员会(CCAMLR)、印度洋金枪鱼委员会(IOTC)、国际捕鲸委员会、大西洋金枪鱼国际委员会(ICCAT)、中西太平洋渔业委员会(WCPFC)、西北大西洋渔业组织(NAFO)等在内的60多个国际性或区域性渔业组织制定的规则,具体涉及捕鱼的数量、国别配额、区域范围、渔船、渔具的使用、捕捞日志、联合实施制度、船旗国责任等规定,实现了对渔业资源的公平利用与保护。这些国际法律规范改变了渔业资源大国和海洋强国垄断渔业资源的局面。
区域性的国际组织也为海洋法权实践发挥了积极作用。1969年2月,非洲地区等广大发展中国家积极推动“联合国和平利用国家管辖范围外海床洋底委员会”的成立,为第三次联合国海洋法会议作出了积极贡献,为领海制度、专属经济区制度、海底区域制度、岛屿制度的确立发挥了积极作用。区域性的公约还有《防止船舶和飞机倾倒废物污染海洋奥斯陆公约》、《防止在东北大西洋和部分北冰洋倾倒废物污染海洋的公约》、《保护南极海豹公约》、《养护北极熊协定》等,这些公约确立的有效法律规则,为和平友好利用海洋资源、保护海洋环境、养护海洋生态发挥了巨大作用。《伊卢利萨特宣言》为解决北极的主权问题、北冰洋的管理制度、航海安全、环境保护、危机救援、科学研究提出了倡议,为北极的和平利用提供了法律保障。(伊卢利萨特是作为丹麦王国海外自治领土的格陵兰岛第三大城市。——编注)
联合国还利用有国际影响的重大会议契机制定相关规则。比如1972年《防止倾倒废物和其他物质污染海洋公约》(伦敦倾废公约)就是联合国人类环境会议在筹备期间设立的一个政府间海洋污染工作组,针对国际社会频繁出现的海洋倾倒问题研究制定,最终于1972年在伦敦召开第三次政府间海上倾倒会议时通过。该公约通过黑名单、灰名单、白名单的方式,为控制和管理向海洋倾倒有毒有害废弃物发挥了极为重要的作用。
3.国内法上的海洋法权实践
虽然海洋法权的国内法层面不是本文考察的内容,但一国国内法的实践会影响其对国际法的态度。世界上很多国家在其《宪法》中规定了“海洋”问题,如葡萄牙、新西兰、哥伦比亚、马耳他、巴拿马、巴西、伊朗、越南等国;很多国家在海洋纠纷高发时期,将“海洋”入宪。这些国家对国际海洋问题的规则创建均表现出积极态度。
中国也积极参与国际海洋立法,几乎参与了所有与海洋有关的全球性国际公约,但中国《宪法》中连“海洋”二字都没有。虽然中国在南海、东海与周边国家存在诸多海洋纠纷,却未曾考虑将“海洋”入宪的问题,这一欠缺亟需弥补。
日本国内的《海洋基本法》等海洋相关立法为日本的海洋国土、海洋资源、海洋安全战略提供了法律基础,也意欲为其解决中日钓鱼岛纠纷、中日东海大陆架划界纠纷提供法律依据。俄罗斯在北方航道、东北航道的航行制度立法中表现出其尽力控制北方航道和北极疆域的意图。美国、法国、英国、意大利、前苏联等国家有关深海资源勘探开发的立法企图争夺国际海底资源,掀起蓝色圈地运动。
这些国家的国内海洋法权实践都在为维护自身利益奠定基础,中国也必须高度重视这个问题。
二、海洋法权的国际司法实践
按照新分析法学派主要代表、英国法哲学家哈特(H. L. A. Hart,1907—1992)的观点,实体规则,是规定权利和义务的,称作第一性的义务规则;而程序规则,是用来解决争议的,称作承认规则。缺乏承认规则作基础的义务规则,是没有制度化的规则,仅是简单的社会结构形式,只有将第一性的义务规则与制度化的承认规则结合起来,才是高级的社会结构形式。从这个意义上来说,基于《公约》规定,在海洋法权的实践中,国际海洋法法庭、国际法院、国际常设仲裁院及其他专门或临时争议解决机构均发挥了重要作用,确定了解决海洋问题的高级形式
1.国际法院的海洋法权实践
国际法院自1948年科孚海峡案以来,审理了诸如渔业案、大陆架划界案、海峡争端、岛屿争端等案件。(科孚海峡是位于阿尔巴尼亚西南沿海和希腊西部沿海之间的一处海上通道。科孚海峡案是英国与阿尔巴尼亚两国政府间的一次法律纠纷,主要涉及两大国际法问题:一为国家的领土主权及在领海的无害通过权问题,一为国家责任问题。——编注)
大致情况如下:
资料来源:根据国际法院判决、咨询意见和命令摘要整理。注:上表中的案件统计时间是以判决时间为准。由于国际法院对临时保全、行政复核、实质审查、程序审查、咨询、撤诉、初步意见书等均作为一个案件,所以1948至2002年的案件数量是139个。
资料来源:根据国际法院向联合国大会的报告整理。注:上表中的案件统计是以国际法院的统计当年为准,其涵盖年度是前一年的8月1日至报告当年7月31日,即统计数字是跨年度的。且案件不是以当年判决为统计标准,而是按照统计年度国际法院的实际审判工作量为准,存在一个案件的审理分别被统计在几个年度工作里的情况。
从海洋案件占国际法院案件总数的比重可以看出,海洋案件的比重较高。有时候海洋案件可能会集中爆发,所占比重甚至超过同期其他案件的总和。如1968至1977年间,涉及海洋案件占比达52.6%。另外,除了国际海洋法法庭、国际法院之外,国际常设仲裁院也一样发挥着解决海洋争端的作用。如2014年国际常设仲裁院审理的案件,除菲律宾南海仲裁院非法组成临时仲裁庭审理中国南海问题之外,其受理的其余案件,如毛里求斯诉英国在Chaos群岛周围建海洋保护区案、克罗地亚和斯洛文尼亚关于领土和海洋争端案、东帝汶诉澳大利亚《帝汶海条约》仲裁案、马耳他诉圣多美和普林西比多拉关于“Duzgit Integrity”号船舶仲裁案都与海洋问题有关,这充分说明国际司法机关落实海洋法权的实践越来越多。
在海洋法权的实践中,很多海洋法原则也逐渐得以确立。大陆架划界的公平原则就是一例。公平原则最早应用于1909年瑞典与挪威间关于格里斯巴丹那(Grisbadarna)的划界案,该案中适用的中间线和主航道原则均被驳回。最后,法庭间接适用了公平原则。公平原则的运用最具成效的案件是1969年的北海大陆架案。此案的判决结果对大陆架划界产生了重大影响,判决结果所遵循的“划界应按照公平原则,并考虑到所有相关情况”对划界理论构建作出了重要贡献。此案与1978年的爱琴海大陆架案、2001年的卡塔尔-巴林案一起,确立了“陆地统治海洋的原则”。
2.国际海洋法法庭的海洋法权实践
国际海洋法法庭是根据《公约》建立的独立司法机构,其管辖权涵盖关于《公约》解释和适用的任何争端以及将管辖权授予法庭的协定特别提出的所有事项(《公约》第21条)。法庭自1996年成立以来,致力于落实海洋争议/争端的解决。
1997年11月13日,法庭受理首宗案件,即圣文森特和格林纳丁斯(中美洲加勒比海地区国家——编注)诉几内亚塞加号船(Saiga)扣押案,这是涉及沿海国的航行自由、航行船只燃油供给、专属经济区内的管辖权、海洋习惯法如何实施、海上紧追权如何实施等国际法问题的案件。该案不仅涉及对《公约》第56条、58条、62条、73条、111条、220条、226条、287条、290条、292条的解释和适用问题,还涉及国内法与国际法的协调和适用问题,法庭在谨慎依据《公约》条款和相关国内法对涉案行为综合审定后,裁决立即释放塞加号油轮及其船员。自此案以后,截止至2017年2月26日,国际海洋法法庭已经受理了25起案件。其中,13起案件涉及快速释放的案件;7起涉及临时措施适用的案件;2起划界争端案;2起咨询案;1起渔业资源保护案。
资料来源:根据国际海洋法法庭受理的案件整理。案例统计截至2017年2月27日。
在国际海洋法法庭受理的这些案件中,有不少案件产生了较大影响。
如孟加拉国和缅甸关于两国在孟加拉湾的海上划界案中,仲裁庭综合运用等距离线方法、角平分线方法以及其他相关情况的方法为两国争议海域(包括领海、专属经济区、200海里之内的大陆架和200海里之外的大陆架)划定了界限,体现了海域划界的公平性。同时,仲裁庭关于“保持占有”不应成为划界的考虑因素、低潮高低不能作为领海基线的起点、关键时期的地图效力等方面的裁决都可以作为其他国家海域争端划界的参考。本案结束了两国历时四十多年、十多轮谈判未果的海洋边界争端,对和平解决海洋边界争端起到积极作用,尤其对亚洲国家解决海洋争端起到借鉴意义。本案是国际海洋法法庭审理的第一起海洋划界争端,意义非同寻常。
“北极曙光号”案中,荷兰以绿色和平组织因搭载“曙光号”破冰船企图登上俄罗斯石油钻井平台抗议俄罗斯开发北极而被扣押为由起诉俄罗斯,国际海洋法法庭受理此案后,俄罗斯拒绝出席国际海洋法法庭的听证会、仲裁庭审等系列活动,但法庭还是裁定俄罗斯释放被扣押的破冰船及其船员。该案是北极资源开发这一敏感话题下的扣船争议,虽未涉及海域争端和海洋划界问题,但仍引发了国际社会的广泛关注,对国际海洋资源的和平开发与保护具有启发意义。
通过国际海洋法法庭审理的案件来看,大部分案件都是涉及在专属经济区、公海以及边界争议问题,涵盖航行自由、捕鱼、划界、环保等诸多方面,说明《公约》在全面解决海洋争端方面正在发挥巨大的作用。当然,根据《公约》287条的规定,一国在签署、批准或加入本公约时或之后,可以自由书面声明选择国际海洋法法庭、国际法院、仲裁法庭、特别仲裁法庭来解决有关本公约的解释或适用的争端。这些司法机构在践行海洋法权方面会发挥越来越重要的作用。
海洋争端曾以武力解决为主要方式,但随着文明的进步,法律手段逐渐代替武力手段。联合国等有关机构设立了国际法院、联合国海洋法法庭、国际常设仲裁院等机构可以用来解决海洋纠纷。在世界范围内,出现划界纠纷的海域有三百多,有争议的岛屿还有一千多个,涉及上百个国家,冲突不断。仅1991至1995年间涉及岛屿争端的局部战争和武装冲突多达140余次。在估计的427个潜在的海洋边界中,已经正式达成一致的大约只有168个(约占39%),且其中许多仅仅是部分达成。大部分仍处在争议中,形成大量的权利重叠区。仅太平洋区域,就有97条争议海洋边界,到20世纪80年代末仅有30条得以完成划界,还有三分之二以上的海洋边界有待划定。中国在东海、南海等海域也与周边国家如日本、韩国、菲律宾、越南、马来西亚、印度尼西亚、文莱等国存在海洋纠纷。
面对纠纷,运用海洋法权予以妥善解决是当今世界各国的共同心声,具体争端解决方式包括协商、谈判、调解、斡旋、调停、仲裁、诉讼等。当然,有关各国享有自主选择争端解决方式的权利。任何国际司法或仲裁机构针对国家间争端行使管辖权必须以当事国的同意为基础,此即“国家同意原则”。南海仲裁案中,菲律宾方面不顾历史事实,滥用法律,单方面提起的仲裁无疑开了一个坏的先河,将注定成为臭名昭著的案例。虽然滥用国际法律规则的做法也将受到唾弃,但总得来说,国际海洋争端解决机构的实践证明,在海洋法权的道路上,严格遵守海洋法律规则,依照海洋法权解决海洋争端的选择越来越多。(待续)
(本文原刊于《中国社会科学》2017年第9期,原题:“海洋法权论”。略去注释,正文略加重新编辑并由作者审定,经授权刊用。文中编注为澎湃新闻编者所加。原文较长,分拆为三部分刊发,这里是第二部分。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 海洋法权,海洋霸权,中国海洋法权理论

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