海洋法权论(下):中国海洋法权理论体系的构建

杨华/上海政法学院教授、上海市法学会海洋法治研究会会长

2017-10-31 15:40 来源:澎湃新闻

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南海地区的和平稳定由中国和南海相关国家共同维护。图为南海地区西沙群岛中的永兴岛,这里是2012年成立的海南省地级市三沙市政府驻地。新华网 资料图
海洋法权是国际海洋社会发展到一定阶段的结果,在调整各国海洋利益冲突,协调各国海洋利益需求,平衡国家之间海洋权利与义务关系方面发挥了重要作用。客观上,中国需要对海洋法权进行总结归纳,形成较为完善的理论体系,进而促进海洋法权的发展与完善。
一、中国海洋法权的实践
中国自秦汉时期,就有海上贸易。但明朝后期开始实施“禁海”政策,到了清朝,进一步实施了“迁界”政策,海洋完全失守。面对西方国家的海上进攻,晚晴当局无法应对,这就是所谓“欲以柔道应之,则启侮而意有难餍。以刚道应之,则召衅而力有难支。以旧法应之,则违时而势有所穷。以新法应之,则异地而俗有所隔”。梁启超曾感言:“郑君之初航海,当哥伦布发见亚美利加以前六十余年,当维哥达嘉马发见印度新航路以前七十余年。顾何以哥氏、维氏之绩能使全世界划然开一新纪元。而郑君之烈,随郑君之没以俱逝。”
到了21世纪,越来越多的国家关注海洋的价值和战略意义。在此背景下,中国提出了大力发展海洋经济、实施海洋战略,并着力推行21世纪海上丝绸之路的战略构想与设计。党的十八大报告中明确提出要“提高海洋资源开发能力,发展海洋经济,保护海洋生态环境,坚决维护国家海洋权益,建设海洋强国”。十八届五中全会提出拓展海洋新空间。在实施中华民族伟大复兴的历史征程中,建设海洋强国俨然成为中国梦的重要组成部分。在此背景下,我们应该做好如何应对新的海洋秩序的准备,推动海洋法权的实施,加强海洋立法研究。
中国是海洋法权的维护者,是和平解决国际海洋争端的坚决拥护者,中国一贯坚持独立自主的和平外交政策,主张在遵守《联合国宪章》和《联合国海洋法公约》(以下简称“《公约》”)的宗旨和原则的基础上通过对话、谈判来解决双方存在的海洋争议问题,尊重各方自主选择和平解决海洋争端方式的权利和平共处五项原则是解决中国与世界各国关系的准则在海洋问题上,中国同样遵守和平共处五项原则,并以海洋法权思维应对相关问题,积极维护世界各国及中国周边国家和地区的海洋权利,保护海洋法权客体,倡导国际法律规则下的航行自由、飞越自由等海洋自由,为海洋法权的实现创造前提和保障。
中国是海洋法权的忠实实践者,也是国际海洋新秩序的倡导者和拥护者。以国际海洋法律规则解决海洋争议可以避免以武力解决争议带来的灾难,可以避免以海洋霸权方式带来的地区紧张。对与周边海洋邻国的岛屿主权、海域划界及其他海上争议,中国都在积极寻找通过外交谈判与法律的途径予以解决,以避免发生不必要的冲突。
二、中国海洋法权理论体系的构建
1.以海洋法权理论为前提优化海洋争议处理模式
中国将海洋法权理论运用于海洋争议解决、海洋维权执法、海洋国际合作等方面,已经形成了具有中国特色的模式。这些模式需要总结和发扬。
在海洋争议解决中,中国已形成海洋争议解决的“双轨制”模式,即有关南沙问题由直接当事国通过谈判协商来解决,南海地区的和平稳定由中国和南海相关国家共同维护。这一模式是符合《联合国宪章》和《南海各方行为宣言》的可行思路。
在海洋维权执法方面,中国形成了海洋维权执法的“组合拳”模式。在南海、东海面临菲律宾、越南、日本、韩国等国在黄岩岛、南沙群岛、西沙群岛、钓鱼岛、苏岩礁等岛礁及相关海域问题上侵犯海洋权益时,中国被迫作出的常态化巡航、物理控制、设立三沙市、划定警备区、在断续线我方一侧实施油气田开发权招标、公布钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线、派遣海监巡航、渔政执法船护渔、并适时配合海军舰队在南海海域的演习和常规训练等一系列举动,形成了中国特有的海洋维权执法模式,对南海、东海相关岛礁及相关海洋权益保护起到了重要作用。同时,中国还成立了国家海洋委员会,也在改组海警、海监、渔政、缉私四大执法队伍并重组国家海洋局,正从强化软实力方面,提升中国海洋维权执法力量。
在海洋合作方面形成了“双赢”模式。中国积极与巴基斯坦开展合作,承租其瓜达尔港,为巴基斯坦建设一个经济特区,将中国改革开放的经验传送给巴基斯坦,让建设海上丝绸之路的倡议得以生根发芽。中国企业还参与承建马六甲海峡的最大港口——皇京港,使建设“一带一路”的倡议在东盟国家得到进一步落实。同时,瓜达尔港和皇京港的建设,也是保障中国和其他国家海上通道安全的具体举措,对促进世界海洋和平与安全具有重要战略意义。
另外,中国在海洋利用方面形成了资源开发与环境保护并重的模式。在南海填海造地过程中,中国一直将海洋生态环境保护放在突出位置,工程建设坚持绿色环保理念,有效保护相关海域的珊瑚礁及其他海洋生物,维护海洋生态环境。所以,中国在解决相关海洋事务问题上已经形成自己的模式,这些模式需要进一步总结和优化,以充实中国的海洋法权理论。
2.以海洋法权理论为导向充分发挥软法作用
国际立法是一个高成本、低效率的活动。《公约》的历经曲折就是例证,说明确定性、强制性的法律规范很难制定,相应的非法律规范却很容易出台。非法律规范虽然不具有强制力,但是很多非法律规范在逐渐实施的过程中可以逐渐形成习惯法、惯例法,进而有可能被国际条约确定下来而转化为法律规范。所以,不能一概而论地认为“法律规范”一定比“非法律规范”好,二者是各有优势。
就有些敏感性、复杂性的问题,如海军裁减、核潜艇控制、人权问题,可能更适合制定“非法律规范”。在中日、中韩、中朝以及中国与南海诸邻国之间关于岛礁主权、大陆架划界、专属经济区划界问题没有解决之前,先制定一些防止矛盾激化的非法律性的框架协定,或者非法律规范措施,如《防止海上事故协定》、《中国与东盟在南海问题上不使事态扩大化协定》等非法律规范协议,对中国解决目前与周边国家的海洋问题,如钓鱼岛问题、南沙群岛问题等敏感话题不无裨益,也有利于维护中国自身国际权益。
3.以海洋法权为纽带积极争取海洋国际组织支持
在海洋法权主体方面,除了以主权国家为主体的海洋法权构建之外,中国应积极参与以国际组织为主体的海洋法权构建。因为国际组织在很多情况下是重要的国际议题和议程的设定者、组织者和策划者,掌握着重要规则。例如,国际海底委员会给《公约》提供了“海洋法项目和问题清单”,后来以此为基础构成了《公约》的重要内容。大陆架界限委员会讨论的有关大陆架划界问题的规则也成了《公约》的重要组成。国际组织的决策机制强调了一国一票的表决做法,影响着海洋新机制、新规则的出台。如联合国粮农组织(FAO)、教科文组织、世界气象组织可以分别就海洋渔业、海洋科技培训和规划、海洋气象的全球合作发挥巨大作用;国际海洋物理科学协会(IAPSO)、国际生物科学联合会(IUBS)对海洋科学研究领域有较大的权威性;有些专门性的海洋国际组织如国际海事组织(IMO)、政府间海洋委员会(IOC)、国际捕鲸委员会(IWC)、国际大洋中脊协会(ICRCS)等均会发挥重要的专业性影响。
有些非政府组织也在发挥重要影响,如绿色和平组织等,其游说和舆论宣传正在影响各国政府的立场和看法;有些跨国学术团体或协会针对专门的问题制定专门的公约草案、规则指引、惯例示范、行动手册等,对官方影响越来越大,甚至影响官方的法律编纂。所以说,国际组织不仅是一个专业性的讲坛,也是一个讨论新问题、新规则的沟通平台,利用好这个平台对融入中国对相关海洋问题的看法和规则具有重要意义。
4.以海洋法权理论为基础完善中国海洋立法
无论是近海、远海、还是深海,既蕴藏着政治利益、经济利益、军事利益的博弈,也蕴藏着制度利益的交融。而且制度利益已成为当今海洋利益争夺的重要表现,争取更多的海洋制度利益成为海洋立法的重要使命。南海问题、东海大陆架问题、岛链问题、公海资源问题、深海海底问题都面临着制度构建和规则生成。《公约》历时9年才得以通过,又历时12年才得以生效,正是世界各国海洋制度利益博弈的体现。
中国的海洋立法也要注重制度利益的立法转化。近海、远海、深海构成了三位一体的海洋体之经;海洋之上的空间、海洋水域本身以及海洋底部的资源空间构成了海洋体之纬。这种经纬交错的空间里,需要涉及资源开发、权益维护、污染防治及纠纷解决的立体式立法和体系化构建。海洋立法要从建设海洋强国、实施海洋开发、防治海洋污染、分享海洋利益、维护海洋权益、处理海洋争端的战略高度予以落实。
首先,构建近海、远海、深海的多层次立法。中国在近海海域的开发利用虽然带来了海洋经济方面的增长,但也造成海岸线缩短近2000公里、岛屿消失近一千个的不良后果;在远海海域,渔业资源开发利用至今缺乏相应的渔业资源分配制度,共享性的捕鱼制度必然导致渔业资源走向衰竭;在深海海域,中国是首个拥有三种主要国际海底资源勘探矿区的国家,已有72个海底地名提案被纳入国际海底地名名录,但积极参与国际海洋事务的表现与国内立法的滞后不匹配。
其次,海空、海体、海下的多维空间立法亟需构建。在海空,已有飞越自由、航行自由、科研自由等国际法规范,但诸如海上航空识别区设立的法律依据等问题,尚缺乏明确的法律制度构建;就海体而言,其间蕴藏的海洋生物资源、海洋遗传资源,海洋承载的航道资源、食品、药物资源,海水中的化学元素、储存的能量及娱乐资源急需相应的法律制度与之配套;对海底石油、天然气、煤矿、多金属结核、可燃冰、砂矿、热液矿藏等物质的利用也需要有制度保障。
再次,需要构建资源开发、海洋污染及海洋纠纷解决的多维度立法。海洋资源开发重要,但资源开发过程对海洋造成污染的问题需要警醒,不能再走“先污染、后治理”的道路。美国、澳大利亚、日本、英国、德国、法国、意大利、西班牙、荷兰、葡萄牙、挪威等国家已制定海洋资源开发污染防治的专门立法,中国也要尽早制定。
最后,也要注意资源开发、污染防治过程中产生的纠纷如何处理的问题。如海岸带利用权、近海资源开发与航行权、渔业捕捞权之间的冲突、资源开发与征海补偿的冲突等,都需要建立相应的法律机制;关于公海、国际海底区域等国家管辖权外海洋资源开发利用纠纷的解决事关国家利益,如南海填海造陆、大陆架划界、专属经济区归属、历史性权利保护等问题,中国应对这些问题的对策和经验还需要提升。在纠纷解决方面,我们要构建政府磋商、第三方沟通、国际合作的综合解决机制,并制定随时应对突发海洋问题的保障机制,在北极、南极问题上,我们在参与国际立法之前,要先制定相应的国内立法,以便做好准备,赢得先机。
5.以海洋法权理论为框架主动参与国际海洋法律制度创建
当今世界的海洋法权秩序显然不够完善。《公约》是联合国有史以来的最重要成果,其影响仅次于《联合国宪章》。它既吸收了传统海洋法的原则、规范和制度,也提出许多新概念,对世界各国的海洋实践产生了深远影响,目前是解决海洋纠纷的首推依据,是维护海洋权益的利器。但《公约》本身也需要完善,如《公约》中关于岛屿、礁岩、历史性权利、剩余权利、直线基线的最大长度界定等概念和解释不清,使得诸如南海问题、东海问题的处理遇到一定的困难。《公约》中缺少有关南极、北极的规范,缺少有关海洋利用与太空利用关系的规范,不利于世界各国对南北极及太空的利用。同时,由于国际社会缺乏一个权力在各国之上的“世界政府”,创新或改进现有的法律制度较为困难。随着深海资源开发利用、海洋生态环境维护、海上恐怖主义防范等海洋新问题逐渐凸显,《公约》的应对措施显然不够。
《公约》是不完备,正是中国积极创建适应国际社会利益需求的新规则的机遇。当前,海上恐怖主义、海洋航道安全、航行自由、海洋开发与污染防治等公共话题需要各国合作维护;公海、极地、海底利用、气候变化等全球热点问题需要中国参与。所以,通过《公约》等国际法解决这些问题任重而道远!但我们必须报之于足够的信心和耐心。
作为经济总量排名全球第二的大国,也是包括《公约》在内的很多涉海国际公约的缔约国,中国必须在改进《公约》的影响力、决策力、执行力、覆盖力等方面做出积极贡献,积极构建有利于公平、合理利用海洋的法权秩序
综上,海洋法权论是规范各国海洋权利和义务,调整各国海洋利益冲突,协调各国海洋利益需求,平衡国家之间海洋权利与义务关系的理论。它以构建和平与安全、自由与公平、符合全人类共同利益的国际海洋秩序为宗旨,是协调各国海洋利益与全球海洋整体利益的权理论保障。
三、结语
当前,制度利益成为海洋利益的组成部分,海洋权益的全面维护必然要求海洋立法的不断完善。伴随着海洋经济强国建设的目标逐渐清晰、“一路一带”建设日渐明确,中国与世界其他国家和地区的海上通道正在打开,中国的和平外交政策持续推进。此时,加强海洋立法建设既是保护自身利益,也是给别国合理预期;既是包容别国利益,也是实施依法治国方略的重要举措。中国需要在海域综合管理、海洋资源开发、海洋污染防治、海洋权益维护、海洋纠纷解决等方面制定相应法律、法规,积极参与国际涉海公约创建,广泛开展海洋国际事务合作,推动国家海洋战略实施、推进“一带一路”建设中国是海洋法权的拥护者、捍卫者和建设者,应坚决抵制任何国家的海洋霸权行径,努力构建世界和平之海。
第一,海洋法权是海洋秩序的未来。习近平指出:“我们应该共同推动国际关系法治化。推动各方在国际关系中遵循国际法和公认的国际关系基本原则,用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。”外交部长王毅也发表了“坚持推进国际法治,促进国际公平正义”的观点。这些提议和观点表明了中国倡导法权、反对霸权的愿景和未来发展方向。中国不会谋求海洋霸权,且应当避免与现存海洋霸权国家产生不必要的冲突,但是,放弃成为海上军事大国的目标不是要放弃发展海洋,而是要量力而行。中国拥有的军事力量必须符合国家的整体利益。海洋法权论指导下的不对抗、不冲突以及促进海洋安全合作,是未来海洋秩序的主题,中国应更多关注海洋生态安全、海洋污染治理、海洋经济发展、海洋生物养护、海洋综合整治等问题的解决和规则构建,反对任何形式的海洋霸权、海洋强权。
第二,海洋法权是解决海洋问题的必要条件,但并非充分条件。无政府状态容易产生无序状态,而法律是消除无序状态或预防无序状态的首要的经常起作用的手段。整个海洋若处于无政府状态,各国都会追求无限扩张的海洋权利和最大化的海洋利益。所以,必须通过协调各国意志,通过法律的固定形式达成海上权利和利益的平衡,从而减少矛盾、避免冲突,增强国际海洋社会的稳定性和可预期性。重视海洋法权、积极创建海洋法律秩序是当前的现实选择。在应对国际海洋争议的情况下,必须做好海洋法律治理能力建设和海洋法律人才建设,做好法律战的准备。
第三,海洋法权秩序的确立需要信心和耐心。当今的海洋秩序不够明朗,海洋霸权还时而作怪,但是海洋法权秩序要得到承认。当今的海洋法权秩序是在《联合国宪章》、《公约》等国际文件支持下的法律秩序。中国是海洋法权的参与者、维护者,应注重海洋法权理论体系的构建。中国应该与世界各国相互尊重对方的主权,通力合作,共同协调世界各国在海上通道安全、打击海盗、海洋开发、海洋气候变化控制、海上贸易自由化机制构建、《公约》的解释和修订等方面的工作,共同推进全球海洋法权治理的完善。
展望未来,地球上所有的人都将以不同速度走向海洋。国际社会的努力和实践表明,海洋权力正在向朝着多极化发展,海洋法律规则也在逐渐形成和完善之中。海洋法权是在实践中不断发展的,这也是我们坚守海洋法权论的信心来源。在海洋法权问题上,我们关注更多的应该是法权的赛道,而不是霸权的国家。(全文完)
(本文原刊于《中国社会科学》2017年第9期,原题:“海洋法权论”。略去注释,正文略加重新编辑并由作者审定,经授权刊用。文中编注为澎湃新闻编者所加。原文较长,分拆为三部分刊发,这里是第三部分。)
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 海洋法权,海上霸权,中国海洋法权理论

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