伊拉克库尔德人独立公投的地区影响

张卫婷/上海国际问题研究院西亚非洲研究中心博士后

2017-11-01 11:08 来源:澎湃新闻

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图中黄颜色为“库尔德斯坦”所在区域,相关四国(自西向东逆时针方向)分别是土耳其、叙利亚、伊拉克和伊朗。伊朗以北自东向西分别与阿塞拜疆和亚美尼亚接壤。
库尔德人问题牵涉议题和国家众多,被广泛认为是中东地区不稳定的根源之一。2017年9月25日,伊拉克库尔德自治区举行独立公投,截至当地时间9月26日晚,已有高达九成以上的投票支持独立。
这次伊拉克库尔德人要求独立的公投缺乏国内和国际合法性,加之发生在反恐战争进入尾声、各方对战后地区安排竞争加剧的当口,势将测试相关各方的议题设置和政策底线,或将激发安全自助和武装冲突,触发地区内新的地缘政治争夺。
一、库尔德问题的来源
库尔德人(Kurds)是一个生活在中东地区的游牧民族,总人口在3000万至4500万之间,主要分布在土耳其、叙利亚、伊拉克、伊朗四国交界地带,这一地区库尔德人居多数,被称为库尔德斯坦或大库尔德斯坦。另有少部分库尔德人分布在阿塞拜疆和亚美尼亚山区。
库尔德斯坦(下称“大库区”)地形相对封闭,具有相当重要的地缘价值
首先,大库区占据着土耳其高原中东部地区和两河流域平原灌溉水源的上游。大库区四国都是传统农业生产国,人口众多,农业是各国最大就业部门。以土耳其为例,农业部门效益虽然不高,却消化了全国20%以上的就业人口。其次,大库区所在是沿古丝绸之路跨境贸易和游牧迁徙的传统通道,也是地区内重要的能源富集区,控制着两伊和中亚地区能源进入土耳其和欧洲等消费市场的运输中转枢纽。这条路线曾在伊朗抵消国际制裁影响上扮演重要角色,对土耳其未来最大化开发其地缘价值也至为关键。
但也正因为巨大的潜在价值,大库区大多数时间被不同势力竞争并分别占据。一战期间,为瓜分奥斯曼帝国亚洲部分,英法曾给予库尔德人建国承诺,但是两国1916年签订的秘密协定《赛克斯-皮科协定》(Sykes-Picot Agreement)确认了大库区的分治状态,加上土耳其和伊朗转向现代国家,库尔德人独立建国更加遥不可期。(《赛克斯-皮科协定》由英国保守派政治家和外交顾问马克•赛克斯[Mark Sykes,1879—1919]与法国外交官弗朗索瓦•乔治-皮科[François Georges-Picot,1870—1951 ]共同拟定,因而得名。——编注)
二、库尔德问题的地区溢出机制
碎片分割和治理缺位的现实限制了大库区整体地缘价值的发挥,还对土耳其、伊朗、叙利亚和伊拉克等国的经济发展和国土安全构成共同威胁。库尔德人居住区地处内陆,山壑纵横,交通设施相对落后,远离各所在国的治理中心,加之相邻各国分属不同阵营,彼此竞争,因此极易被渗透,为各种地下走私经济和反对派跨境发展提供了通道和庇护。土耳其的分裂组织库尔德工人党(PKK)之所以能在土政府的镇压下坚持四十多年,一个重要原因就在于PKK可以随时退入伊拉克境内寻求庇护,而土政府军却碍于主权限制,很难实施越境打击。
库尔德人问题挑战大库区四国的国家叙事和政权稳定,选择性抑制库尔德民族运动因而成为四国的沉默共识。大库区四国从旧帝国转变而来,受西方主导的民族国家体系影响,摈弃多元并存、文化宽容传统,选择了单一主体民族国家的发展路径。虽然库尔德人总人口在3000万以上,但在所在国却都是少数族裔(在伊朗排第三,在其余三国均排第二),由于地处偏远、交通不便,加上冲突不断,库尔德人居住区普遍经济落后,政治上也处于劣势地位。在土耳其,西部沿海富裕地区的人均收入可达东部库尔德人居住区的五倍以上,引发这里的人口持续流出。在叙利亚,库尔德人多从事不纳入国民经济序列的跨境游牧和走私贸易,其公民身份直到近年才获承认。在伊朗,库尔德人不享受类似于基督教、犹太教等少数宗教的代表可在议会保留席位的优惠待遇。萨达姆时期的伊拉克对库尔德人采取怀柔同化和种族灭绝相杂的政策。
但是,劣势地位反而突出了库尔德人的独立身份,刺激库尔德人寻求外部支持以实现更高政治地位。PKK先后接受苏联和欧洲左派思想,坚持通过武装斗争寻求民族独立。伊拉克的库尔德人在海湾战争后与美国和土耳其合作,在大库区四国中首先将地区自治付诸实践。尽管如此,在社会生产大幅提高之前,抑制库尔德人预期、维持现状仍是大库区各国政府目前实现治理的最优选项。相反,单方面提升本国库尔德人的政治经济地位,不仅将背负高昂的财政成本,亦将破坏社会稳定,干扰既定的统一国家塑造进程,而且由于库尔德人问题的高度地区互联性,势必还将引起外交危机。
由于外部互联和内部不稳的特点,库尔德人问题经常构成相关国家的安全软肋和地区不稳定之源,沦为邻国之间和外部大国操纵利用的政治工具。最典型的例子发生在伊朗和伊拉克之间。
二战后,苏联从伊朗撤军之前在伊朗扶植马哈巴德共和国(正式国名为“库尔德斯坦共和国”),种下了库尔德人自治的种子。上世纪七十年代初,萨达姆沿袭苏联套路,煽动伊朗库尔德人居住区动乱,迫使当时的伊朗国王巴列维(1919—1980年,其中1941—1979年在位)放松在波斯湾的军事部署。七十年代晚期,巴列维以其人之道还施彼身,支持伊拉克库尔德人叛乱,萨达姆后院失火,被迫在两国间的阿拉伯河勘界和波斯湾权益争端问题上做出让步。伊朗在伊斯兰革命后,以宗教取代民族,改变了国家叙述。叙利亚则长期不承认境内库尔德人的存在。
海湾战争后,美国主导的地区秩序确立,民族国家及民主、人权概念也强势回归该地区。美国在民主化改造伊拉克的同时削弱其主权完整性,将其塑造为库尔德人自治的联邦制国家。尽管将PKK列为恐怖组织,欧盟长期以来仍施压土政府向库尔德人妥协,一面又通过提供海外基地和资助支持推高土库尔德人预期,使得库尔德人问题始终难解,成为土入盟的最大障碍。近两年土当局开始改弦易辙,不再为飘渺的入盟牺牲政策自主性和国土安全。相反,一方面通过总统制修宪加强中央集权,另一方面通过安全国际化将库尔德人独立运动威胁阻挡在境外,甚至不惜损害与美国和北约的安全合作。
类似地,伊拉克和叙利亚的库尔德人借助反恐获得了事实自治或半自治地位,却依然难以摆脱美国技术性反恐伙伴的角色定位。因此,他们在反恐战争收尾阶段尝试通过军事和政治手段巩固既得利益。
三、争议重重的伊拉克库尔德人独立公投
2014年“伊斯兰国”崛起及随后的反恐战争深刻改变了伊拉克的权力结构和其北方的人口构成。库尔德人武装尤其是伊拉克库尔德自治区(下称“库区”)主席马苏德·巴尔扎尼(Massoud Barzani)及其领导的库尔德斯坦民主党(KDP)在美国扶植下接收了北方逊尼派留下的大片土地,包括素有伊拉克“石油心脏”之称的基尔库克,巴本人也成为库区事实上的威权统治者,在基尔库克等争议地区全部安排其亲信治理。
将于当地时间11月1日正式去职的伊拉克库尔德自治区主席马苏德·巴尔扎尼
巴尔扎尼的公投方案之所以要包括基尔库克等三个非传统库尔德人自治省,可能出于两个理由。其一,将争议区纳入库区以期最广泛动员库尔德人民意,为国家权力分配格局上新形成的有利于库区的既成事实提供合法性支持。同时,KDP在争议区的支配性优势也将顺利进入11月初库区的选举,从而强化KDP阵营在库区的主导地位。其二,“伊斯兰国”覆灭在即,随着战后秩序恢复,库尔德人作为美国反恐技术性伙伴以及土耳其廉价石油提供者的身份预期也将面临调整。捆绑新拓展地区的石油资源和地缘优势,可以部分抵消库区深处封闭内陆的地缘局限,对冲未来库区的主要外交关系向下调整的可能。
巴尔扎尼的公投方案具有多重争议性,缺乏国内支持。一方面,巴尔扎尼2015年8月第三任期届满后拒绝离任,导致库区议会陷入长期停摆,因此巴于2017年6月8日发布的公投行政命令以及9月15日通过议会表决的公投决定都存在授权不足的问题。111名库区议员中只有68人出席议会表决,其中绝大多数来自KDP及其盟友库尔德伊斯兰联盟(KIU)。议会第二大党“求变运动”(Gorran Movement)和库尔德伊斯兰集团(KIG)等库区政党全员抵制,第三大党、前总统塔拉巴尼(Jalal Talabani,2017年10月3日去世)领导的库尔德斯坦爱国者联盟(PUK)只部分出席。
因而,尽管独立是伊拉克库尔德人的长期要求,有历史正当性,公投中也有92.7%的选票支持独立,但此次公投仍然缺乏更广泛的认同,更像是服务于KDP一家的政治公关活动。
另一方面,将基尔库克等争议地区纳入公投不仅违反伊拉克联邦宪法第一条关于国土完整不可分割的规定,也突破了联邦政府对库区的传统认定,而且将争议地区多族群属性纳入公投还增加了自治区内部族群冲突的新可能。
公投前夕的9月19日,基尔库克市发生土库曼人武装和库尔德人民兵之间的小规模流血冲突。部分土库曼人不愿接受被库尔德人统治,请求巴格达在基尔库克全城实施宵禁以阻止公投。巴尔扎尼认定反恐战后什叶派仍需要库尔德人支持以一道对付逊尼派,但是将基尔库克省纳入独立公投完全取消了伊政府向库区妥协的可能。公投前,伊总理兼三军总司令阿巴迪即宣布公投非法。公投后,伊政府发布十三点应对方案,包括封锁库区交通、接管与土耳其边境贸易关税、解聘联邦政府中支持公投的库尔德人雇员、解除巴尔扎尼任命的基尔库克省省长卡里姆(Najmuddin Kareem)的职务,以及军事进驻基尔库克等。
尽管十三点方案未经伊拉克议会表决,但是库区内乱却为伊政府向争议区主张治权提供了额外的合法性。
四、公投制造了新的不确定性
本次独立公投代表了伊拉克库尔德人巩固既得利益、尝试社会转型的努力,但公投也可能成为反恐各方竞争战后秩序主导权的新战场,激化库区内部矛盾,触发更多暴力冲突,引发地区内复杂的安全连锁反应,从而制造新的不确定性。
首先,库区政经发展不平衡,高度对外依赖,原本就具有相当的脆弱性和不稳定性
海湾战争后,在美国扶植下,伊拉克库尔德人开始实践半自治,多党议会制允许最大程度的政治民主和社会参与。在反恐战争中,库尔德人组织起20多万常规军,包括女民兵部队。这次公投更是对整个自治区进行了社会参与的最大动员,给民众非常高的预期。另一方面,自治区现有600多万人口和近百万国内难民,加之地理闭塞、经济单一,九成日常物资依赖进口,财政不能自给,依赖中央拨款、美国援助和石油销售,而石油输出的九成以上都通过土耳其管道。能源食利型经济本来消化就业能力就弱,在预期的争议区石油资源收归国家以及国际援助减少后,被动员起来的社会青年与具有集权倾向的库区政府之间或者很高的社会预期水平与有限的公共产品供给之间的张力,很可能会进一步加剧。
此外,随着反恐战争接近尾声,库区内部已经出现社会矛盾激化趋势。近期,美国与伊朗关系再现波折,受美国资助的KDP和与伊朗有合作的PUK之间分歧也趋于扩大。公投独立或许能促进战后库区社会转型,但是公投更可能首先激化库尔德人与土库曼人、逊尼派阿拉伯人之间的族群冲突。“求变运动”等其它库区政党更利用危机要求打破KDP对权力的垄断,扩大各自在优势地区内的权力。基于此,虽然KDP和PUK都拒绝政府撤销公投结果的要求,但是追求独立的立场已经有所软化,表态将暂时搁置公投结果,短期内不会寻求宣布独立。而巴尔扎尼本人也无奈宣布将在11月1日正式辞去备受争议的库区主席一职,以挽救KDP和库区独立公投事业的政治前途。
其次,公投将产生新的不确定性,冲击地区反恐优先议程,激发新的大国地缘竞争。独立公投后,库区面临三种前途:第一,如愿将基尔库克等争议区纳入自治区甚至独立,以增量资源应对增长的社会需求;第二,恢复2014年前的格局,通过安全化手段削减社会需求总量;第三,降格自治水平,通过更多参与国家重建和发展进程解决库区社会危机。
第一种情况下,尽管库区分走伊拉克三成以上能源资源,但是地理和经济上的脆弱性决定了库区独立后仍将执行外部依赖政策。外部势力的引进使大库区四国的内陆腹地转变为新的地缘前沿,在既定的议程安排之外提出新的经济和安全投资需要。同时,伊拉克库尔德人单方面以“既成事实”突破现状的作法也会在邻国库尔德人中引起跟风反应,加剧地区不稳定状况。
当地谚语有云,苹果熟了只会掉在苹果树下。长远来看,分裂后的伊拉克南北方大概率会分别沦为伊朗和土耳其的势力范围。对海湾国家和以色列来说,削弱伊拉克是一个可接受的结果,毕竟减少了一个潜在的安全威胁,何况伊朗实力增强还将加速美国回归中东。但是,在伊朗和土耳其看来,以色列公开支持库区独立公投却是美以预备军事介入库区的信号。美国进驻库区后院的前景以及库尔德武装主导的叙利亚民主军(Syrian Democratic Forces)加紧与政府军竞赛、进攻“伊斯兰国”控制地区的现实,促使伊朗和土耳其不断走近,共同抵制库区独立。
俄罗斯尽管在库区有巨大利益,是库区近年最大的天然气投资者,却也奇怪地默许库区独立公投。从地缘上解读,库区独立,中亚、中东能源管道输出受阻,俄罗斯对欧洲的优势会更加突出。此外,美国进入库区以及叙库尔德人冒进显然会激化美国与大库区四国的矛盾,将后者进一步推向俄罗斯。美国国防预算受限,正在重新扶植以以色列、沙特和阿联酋为轴心的联合防线,以阻止俄罗斯南下波斯湾和伊朗西进地中海,因此暂时也不可能在库区新开战线,尤其不能以同时失去伊拉克和土耳其为代价。
由于PUK的主动放弃和伊拉克政府军的迅捷行动,局势正在快速划向第二种情况。公投后,美国警告称,如果库区宣布独立将中断对其援助,伊朗和土耳其也联合对库区实施交通管制,以有效切断库区的国际补给线。巴尔扎尼和PUK视基尔库克为禁脔,因此也不太可能获得库区内部的有力支持。为保住在库区内部的主导地位,巴尔扎尼接受顾问建议撤出基尔库克,同时为撤退辩解称,是国际盟友背叛了伊拉克库尔德人的正义事业。伊拉克总理巴拉迪不依不饶,称库尔德人追求独立早已是昨日黄花,不合时宜。
库尔德人崛起是反恐战争的副产品,借地区反恐谋求独立已经损害到库尔德人武装的国际合法性。伊拉克库尔德人坚持“守土作战”,利用国际社会支持库尔德人武装反恐的机会尽量扩大库区控制地盘。这种作风也被库尔德人武装带到此前解放摩苏尔的战役中去,引起了反恐各方对彼此战略意图的质疑,过早开展对战后秩序的自助式争夺,间接延长了摩苏尔战役。什叶派联盟怀疑美国有拖延围城战以驱赶暴恐分子进入叙利亚的想法。土耳其借口担心摩苏尔附近泰勒阿费尔城(土库曼族聚居)的战后安排问题,越境部署军事行动。
摩苏尔获得解放后,伊拉克政府已基本控制国内传统逊尼派地区,库尔德人武装却依然坐视“伊斯兰国”占据北方交通枢纽、近在基尔库克城肘腋的哈维贾。PUK认定战后什叶派政府依然需要联合库尔德人以共同对付逊尼派,美国也不会坐视伊朗完全控制伊拉克和叙利亚,而库尔德人将从教派冲突和大国地缘竞争中持续获利。放任“伊斯兰国”占据逊尼派阿拉伯人占绝对多数的哈维贾,一方面可以以此为由将该城排除出独立公投以确保公投结果;另一方面也可以以该城为库区的安全缓冲,期待伊拉克政府军对该城的争夺会再次引爆国内教派冲突。然而“伊斯兰国”的存在,事实上却为伊拉克政府通过哈维贾军事收复基尔库克预留了便捷的理由和通道。
库尔德人领袖、前总统塔拉巴尼去世后,巴尔扎尼的PUK赢得11月初库区选举的几率大增。政府军和什叶派武装在占领基尔库克后也承诺不会尝试改变2014年前库区的边界状况。这样,伊拉克局势短期内恶化的可能性就会比较低。但是伊拉克库尔德人独立公投的影响仍在继续发酵和发展。
公投结果揭晓后,伊朗的库尔德人居住区爆发庆祝游行,遭到政府镇压,证明独立建国对库尔德民众仍然有巨大的号召力,而库尔德人问题也始终会是伊朗等国的巨大安全隐患。
在伊拉克,库区与政府的离心倾向会加强,很难设想发起独立公投运动的巴尔扎尼会接受第三种前途安排即降格自治区,但伊拉克政府却已经以“省”指称库区,并大幅削减对库区的财政拨款。库尔德人问题和20万库尔德人武装仍是美国介入地区事务、调控与地区国家关系的方便工具。美国除了宣布考虑将重修2015年达成的伊朗核协议外,还向伊拉克政府施压,要求其将伊朗支持的什叶派武装驱逐出境。
在叙利亚,库尔德武装主导的叙利亚民主军近期对“伊斯兰国”在叙利亚的大本营拉卡的军事冒进,显示其并不甘心接受不能参与可以影响政权归属的停战谈判而只能等待内战结束后与既定政府谈判自治区地位的命运安排。土耳其将此理解为美以利用叙利亚、伊拉克的库尔德人武装形成对土的遏制包围圈,进而试图颠覆土政权,因而要求反对叙政府的叙利亚自由军(Free Syrian Army)加强对叙伊德利卜省的进攻,不久又直接派出土军进驻伊德利卜,以遏制库尔德人扩张势头。
库尔德人问题正在叙利亚掀起新一轮以反恐为名的地盘争夺战。这种竞赛很可能因为“伊斯兰国”这个缓冲的覆灭而失控,最终将美俄拖入直接对抗。当然,由于美俄在中东战略目标都有限,且至今都表现出了相当克制,这种可能性并不大。
五、公投对地区格局的影响
库尔德和穆斯林兄弟会是中东地区由传统帝国向现代民族国家漫长转型过程中出现的两个地区性非国家行为体。前者在地区泛伊斯兰化时代仍坚持民族主义,追求独立建国。后者致力于探索现代政府形式,却坚持依靠传统宗教的社会力量。
2011年“阿拉伯之春”运动爆发以来,穆斯林兄弟会和库尔德所代表的社会运动都得到施展的机会,只是扮演的角色稍有不同。前者推动阿拉伯国家社会革命,为“伊斯兰国”的崛起铺平了道路,后者则为库尔德势力在非阿拉伯边缘地带的崛起创造了条件。库尔德问题和穆斯林兄弟会问题以不同的形式释放了非国家行为体的热情,挑战了既定的民族国家边界。如果说穆斯林兄弟会推动社会革命的前提是大国政治的缺失,“伊斯兰国”的崛起又将大国地缘政治重新带回地区,那么库尔德问题的再次突出则意味着大国对彼此势力范围的确认和地区秩序的回归。9月25日的伊拉克库尔德人独立公投客观上测试了地区和全球力量的风险意愿和安全底线。
“阿拉伯之春”运动爆发以来,地区秩序全面瓦解,美国过去几十年来的地区政策安排都被逆转。先是地区社会革命把奥巴马政府的人道主义干涉政策逼入死路。接着,“伊斯兰国”的崛起几乎把小布什政府的反恐战争和民主化改造遗产抹消殆尽。然后,伊朗核协议的达成又把克林顿政府早些时候制定的双遏制政策(即同时遏制伊朗和伊拉克)突破了。现在俄罗斯和伊朗主导的什叶派联盟又把冷战高潮期遏制苏联的北层防线(1950年代中期,英国主持建立中央条约组织,成员包括土耳其、伊拉克、伊朗和巴基斯坦,后来美国也加入其中并将该组织与东南亚条约组织和北约组织衔接,构成对苏联全球遏制战略的中段,也称“北层防线”)全部颠覆,将其从安纳托利亚-扎格罗斯山-喜马拉雅山一线北侧向南推至中东腹地。
自2013年介入叙利亚化学武器危机以来,俄罗斯在中东地区步步为营,稳扎稳打,与什叶派联盟密切配合,事实上主导了地区反恐的话语权。今年4月,美国试图通过轰炸阿富汗和叙利亚宣示反恐主导权,但是叙利亚局势的发展以及土耳其和卡塔尔等地区国家相继倒向什叶派联盟证明事实恰好相反。伊拉克库尔德人公投高开低走也间接说明了这一点:由于伊拉克政府是地区什叶派反恐联盟的重要一环,独立公投使库区武装走向伊拉克政府对立面的同时,也自动走向了地区反恐事业的对立面。库尔德人积累百年的建国正当性与地区反恐事业的合法性相比也就不算什么了。
责任编辑:李旭澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 库尔德问题,伊拉克,阿拉伯之春

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