社区营造｜日本八女福岛地区：如何构筑官民合作体系

1970年代的日本，随着地方分权型社会的到来，国家的行政体系由上意下达式的中央集权型管理模式，转变为由地方政府自主经营的形式。在这个过程中，“参与”、“分权”等概念开始被日本地方社会所熟知，街区营造（日语：まちづくり）也在反抗现代城市规划重物不重人的方式中展开了。与西方社会惯用的“社区”（Community）一词不同，日本的街区营造除了具有西方社区营造运动中普遍存在的政治学和社会学因素外，更强调从文化的角度来理解传统空间意象保全的意义。

根据学者佐藤滋的解释，所谓的街区营造就是以地域社会现有的资源为基础，进行多样性的协作，使身边的居住环境逐渐得到改善，进而提升街区活力的一系列持续的活动。因此，日本的街区营造是一种对物质性环境和社会性环境进行双重营造的方式。

目前日本社会已经步入少子高龄阶段，社会目标已非经济增长时期的新区再造，而是促使原有的社会资源朝向成熟、可持续的方向发展。在社会结构发生巨大变动的背景下，始于50年前的街区营造运动在今天的日本社会仍具备充实工作内容的可能性。

八女市位于福冈县南部，三面环山，占地面积约482平方公里，人口约6.5万（2017年）。位于市中心的福岛地区至今仍保留着江户时代建造的传统町家，地区周边则坐落着自弥生时代就已存在的乡土聚落。此外，八女市在独特的人文地理环境下孕育出多样化的手工艺产业和传统习俗，这些地域资源都给八女福岛的街区营造提供了巨大的潜力。

1991年，巨大的台风灾害袭击了当地。借着重整街区的契机，福岛地区于1993年开始探索街区环境整备计划的可能性，并在同年制定了《传统街区景观整备规则》。引进这一制度最大的好处在于可以根据居民的自主协定进行街区景观的修缮。虽然日本政府于1975年颁布的《传统建造物群保存地区制度》（以下简称《传建制度》）能够有效地保护传统街区的历史风貌，但是条件苛刻的景观修缮制度却让福岛居民颇为反感，因此在营造运动的初始阶段并未引进该项制度。

1994年，八女市财政计划科发起成立“街区景观整备委员会”，准备开展街区整备事业具体策划和实施的调查审议工作。同时，委员会在即将开展街区环境整备计划的地区，与当地424户居民（约占当地居民总数的74%）缔结了《街区营造协定》，并确定了街区营造实施的范围。

1995年，为了有效推行《街区营造协定》的相关内容，福岛地区的町内会会长和居民代表29人共同成立了“传统街区协定者营运委员会”（以下简称“协定委员会”），开始进行实际的街区整备工作。由于财政计划科打算将协定委员会纳入组织化的管理体系，于是一面向街区环境整备计划支付运营费用，一面又担任协定委员会的事务局一职。因此，协定委员会成为维系当地居民和行政部门之间沟通的桥梁。

虽然协定委员会的身份定位符合了行政部门的预想，但由于缺乏专业的指导，还是造成景观修缮与再造上的问题。在实际操作过程中，即使并未尊重八女福岛地区传统的建筑样式，只要外墙是白灰泥或将木板纵向贴上就能获得补助。如此一来，造成与八女福岛传统景观不协调的建筑物也能接受补助，这无疑给民众带来一种公共资产滥用的印象，从而使得该协定的合法性遭受质疑。

针对这样的问题，1996-1997年之间八女福岛地区获得日本文化厅资助，进行了传统建造物群保存地区保护对策的调查，从而确认了该地区每一栋传统民宅的个性，以及街区的整体价值。基于这些调查结果，1998年协定委员会在财政计划科和专家学者的帮助下发行了《街区修理与修景指南》，使得根据传统的建筑样式设定景观修缮和再造的建筑基准成为可能。

值得一提的是，《指南》最终是以协定委员会的名义发行的。不以市政府或者教育机构等辅助单位的名义发行，就是要告诉大家这是依照居民之间的协定所推动的事业。指南的颁布也使协定委员会意识到由具体推动街区营造咨询业务的建筑技术人员成立专业委员会的必要性，于是在2000年，当地28名建筑师发起成立了“街区设计研究会”。

如前文所述，虽然在街区营造的开始阶段当地居民对《传建制度》持反对态度，但由于街区引入的《整备规则》只有20年的有效期（至2013年），这就使得八女市政府不得不重新考虑无期限的传建制度。而且相较于街区整备计划，传建制度在传统景观的修缮和再造上，居民和地方政府的财政负担都要小很多。

于是，八女市政府在1996年启动了为期两年的传建地区保存对策调查。虽然这项调查的启动遭到当地居民的反对，但随着街区价值逐渐被发掘，再加上《指南》也是基于调查成果展开的研讨，居民逐渐缓和了对传建制度的反感。从这一时期开始，八女市政府开始推动街区整备计划和传建制度两项事业的并存，同时尝试依照传建制度的理念进行传统景观修缮和再造的街区整备计划。

与此同时，为了推进传建制度的引进工作，2000年由协定委员会的27名委员以及和传建地区调查相关的专家学者共同发起成立了“传建促进委员会”。促进委员会在进行保存地区的讨论时遇到的最大难题是两条从南到北横穿保存地区的城市规划道路。规划道路不仅会造成传统民宅的缺失，也会切断两侧的传统街区从而给传建制度的引进造成困难。而且东侧的规划道路是主干道，因此规划要变更难度相当大。

最终在促进委员会和市政府相关部门的多次商讨下，以变更西侧规划道路同时缩小保存地区范围的妥协方式进行提案。另一方面，促进委员会在进行提案的同时也开始讨论东侧被排除在传建地区范围以外的传统民宅的保留问题。讨论的结果以条例的方式设置《景观形成地区制度》，将应受保护的物件指定为景观形成物，以和传建地区内的物件有相同的补助标准。

同时，促进委员会开始考虑将《地区制度》运用到传建地区周围的乡村地带，以实施更大范围的风貌保护。但是，由于这些区域的传统建筑密度并未达到指定传建地区的程度，于是促进委员会决定采用“文化景观”的概念将乡村田园景观也纳入保护范围。

终于在2001年，八女市政府制定了包括景观形成条例和传建保存条例在内的《八女市文化景观条例》。该条例的出台使得原本只有福岛地区的居民才能享受的整备补助计划也可以在指定为景观形成地区的其他地方使用。对于行政部门而言，该条例则有效地缓和了福岛地区以外的居民长期自认为被差别对待的不满情绪，同时促成了推广文化景观概念的契机。

于是，在传建制度正式引入之时，八女市政府和协定委员会一起为整合居民意见做了最大的努力。甚至对于未参加传建制度说明会的居民，亲自拜访入户进行相关政策的说明。最终协定委员会获得传建地区调查区域内76%的居民同意，取得了其他传建地区几乎看不到的整合民意的结果。2002年，八女福岛地区被日本政府指定为全国第61个重要传统建造物群保存地区。

从上述分析中可以看到，八女福岛的案例很好地展现了如何在街区营造过程中恰当地构筑官民合作体系。当具有战略眼光和支援技术的行政部门与最了解地域文化和传统特性的在地居民碰到一起，无限的创造力和多元的价值取向就被生产出来。至于地方社会的整体运营，八女市赋予其一个既充满个性又极为丰富的文化景观内涵。

从对城市问题的反思，到对街区特色进行主题式的个性发掘，再到地域社会的整体运营，日本的街区营造走出一条从具体而微的社区事务到日益壮大的地域事业的演进之路。而从灾后社区重建，到对地方传统建筑的认识，再到对地域整体文化景观的认知，在八女福岛的街区营造过程中，我们也能窥见这三个世代不断演进的缩影。

（本文转载自《城市中国》杂志微信公众号：城市中国杂志“UC_urbanchina”，经授权转载）