住房创新|南非开普敦的新尝试,在市中心修建经适房

Brendon Bosworth 相欣奕 译

2017-11-03 16:15 来源:澎湃新闻

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经济适用房活动者占据了位于开普敦的省政府所属两栋停用建筑,这是三月份拍摄的现场照片。“这是我们首次占据开普敦良好地段的土地。”一名示威者如是说。预计在未来15年,开普敦会出现大约650,000套经济适用房的缺口。(Brendon Bosworth)
今年三月,在南非开普敦市政府办公楼展出的6个市中区混合用途开发方案中,有一个格外醒目,上面用加粗字体写着:城市修建经济适用房,就好比搭建乐高积木。
开普敦——这个拥有480万人口的海边城市——的乐高积木有所缺失,在城市中心尤为如此。自南非向民主社会转型的20多年来,开普敦市中心未曾修建一栋经济适用房。
开普敦为全球旅行者所熟知,背山面海,背靠平顶的桌山,跨立于波光粼粼的大西洋之上,城中遍布高端宾馆和酒店。然而,市中区经济适用房稀缺造成了一些排斥性的社会环境。城市中心基本为富人所独占,有钱人在这里啜饮一杯咖啡,价格为家政工人小时工资的两倍之多。
内城可供出租的房屋极其有限——根据2016年12月的数据,在面积为1.6平方公里的内城,供出租的房屋只有116套。而且租金相当高昂,一居室公寓平均月租金约为1170美元。作为参照,国家政府近期刚把最低月工资标准确定为270美元,2018年起开始实施。
在这样的背景下,预测开普敦市在未来15年将出现65万套经济适用房缺口。因此,当地政府正在进行新尝试。但有人说,就提供经济适用房而言,这一策略为私营开发商提供了太多回旋余地。
地方官员首次动用城市中最好的一块地,吸引开发商在中心商务区修建经济适用房。这是开普敦市第一次搬用其他城市的公私合营模式(PPP)在本城开展实践,希望能够改变本城的空间结构,并扭转自种族隔离制度终结后,仍未能破除的社会排斥与边缘化状态。
种族隔离遗留
在近期宣布的在内城修建经济适用房的多项方案中,这一策略是为扭转种族隔离年代空间规划和强制搬迁所形成的留存状态的尝试。曾经的种族隔离政策,把黑人和混合血统居民驱赶到城市的边缘——所谓的“开普平地”(Cape Flats)和周边城镇,以及从市中心向东南部蔓延的非正式居住区。这些区域中,很多社区面临着贫困、犯罪、暴力和帮派等重重问题。
尽管开普敦在消除种族隔离制度影响方面有诸多显著进展,但空间隔离状况持续存在。主要原因在于政府行动迟滞,而且被开普敦市房地产市场的发展加剧隔离。而过去10年,人口激增了56%,又为此状态火上浇油。
近年来,位于市中心东部的工薪社区出现了士绅化的倾向(比如Woodstock和Salt River社区),穷人被快速排挤出城,现在居住在离城30公里远的临时性安置区中。
这也就意味着穷人以及工薪阶层居民,不得不把很多收入花在通勤交通之上。在开普敦,95%的公共交通使用者为低收入和中低收入者。据官方统计,平均交通开支达家庭月收入的45%。
开普敦的情况与南非其他大城市有所不同。在南非的经济之都约翰内斯堡以及行政之都茨瓦内,开发商在城市衰退时期以极低价格购入了中央商务区闲置商业物业,因而能够以低成本把它们转变成为存量经济适用房。
相反,开普敦内城的物业却保持高价从未贬值。2015年,每套住房的平均销售价格大约为17.5万美元——比2013年价格增长了约6.9万美元。Rob Kane说,正是这种原因,导致政府如果不出台鼓励性措施,私人开发商就不会去主动开发经济适用房。Rob Kane是一位开发商,也是开普敦内城改造区委员会的主席。
极佳地段,却尚未开发
与此同时,人们逐渐认识到,这种趋势会为开普敦带来严重问题。为了应对这些问题,开普敦刚刚开启了一项重大的开发项目,名为前滨公路地块项目(Foreshore Freeway Precinct)。
为吸引开发商参与其中,开普敦市政府为他们提供了非常简明的项目概要。如果想要得到在中央商务区北部边缘与港口之间的6公顷土地的开发机会,开发商需要就混合用途开发提供方案,必须在这一地块或邻近地块中,纳入经济适用房的建设。此外,还要为该区域的交通拥堵状态提出解决方案,并为1970年代就停工烂尾的高速公路立交桥提出应对策略。
拟建前滨公路地块开发项目图,来自开普敦市政府提供的项目概要。
为开发商提供内城土地,用以交换经济适用房以及数百万美元的基础设施开发,这堪称开普敦的新策略。这种方式,使得开普敦得以避开从国家政府获取住房建设补贴所附加的诸多条件,Brett Herron说。他是本城交通与城市发展局的局长,这是今年新成立的一个机构,专门负责开普敦的公交导向城市开发(TOD)。
此项目的启动,还会把因烂尾公路而拉低的土地价值释放出来。然而这绝非易事,当前此区域仍然被划定为道路预留土地——“完全未经开发,”Herron在其办公室的访谈中说,“我们不会使用它。没有人会使用它。”
他还指出:“它也无法解决我们的交通问题,因为交通基础设施并不完善。只有当把这些公路或者周围的建筑清除之后,此地块才有可达性,才有价值。”
就在Herron的楼下,三月份展出了6份方案,以接受公众意见。这些方案呈现出开发商对于开发项目所提供的不同设想(目前阶段开发商仍保持匿名)。有的设想是天马行空的——其中有一个勾画出了一个庞大的闪闪发光的圆塔,人的交通采用吊舱实现,而有的设想则更为贴近现实。
开普敦为开发商提供了机会,可自由想象,提出设计。开普敦市还强调,他们所寻找的方案,应当能够提供兼具交通、社会和经济机会的开发方案,并为开放空间等配套功能提供支持。开发商需要承担所有开发风险,同时还应负责市场营销。
除了提供经济适用房,对前滨项目感兴趣的开发商还应提出烂尾公路桥处理方案。(Brendon Bosworth)
语焉未详的要求
这个城市并未明确要求到底由投标方提供多少套经济适用房,任由这一关键问题依赖于开发商的创造性设计给出答案。事实上,官方甚至并未要求在指定地块上修建经济适用房,而是可以修建在与之相邻的地点。
表面上来看,开发商对经济适用房非常重视。这些方案都承诺要建设一个包容性的城市,新增住房中四分之一到一半为经济适用房。其中一个方案提供了4000套混合收入水平和经济适用房单元,尽管其中并未对经济适用房的准确套数加以列明。
然而,住房权利活动者已经表达了对语焉不详的要求的强烈不满。有批评指出,开发商会对经济适用房采用非常宽松的定义,从而导致房屋的定价超出其所声称的目标群体工薪居民的承受水平。
“我相信开普敦市知晓他们正在做什么,”Hopolang Selebalo说,她是Ndifuna Ukwazi(社会正义联盟)研究的负责人,这是一个关注城市土地公平问题的组织。“缺少严格的标准与定义,也未能做到清晰透明,这让人感觉失望。看起来就像是拼凑在一起的白日梦。”
开普敦市政府的Herron回应,未规定要求提供多少套经济适用房,是深思熟虑的决定,这样可鼓励开发商之间的竞争,也会基于此对其方案评分。他说,被归类为社会住房的房屋,以及所谓的“缺口市场”都将通过国家经济适用房法规进行管理调控。南非的缺口市场是存在的,为收入超出住房补贴收入限值的人提供住房,却无法从银行得到足够的房屋贷款。
疑虑重重的民众做出的回应
Selebalo的怀疑并不出乎意料。自2008年以来,她以及她所带领的活动者们针对经济适用房的多个方面,向开普敦市政府及省政府提出了抗议,包括政府未能在其承诺地点提供经济适用房而提起的抗议。
当我到访Selebalo邻近开普敦议会大厦的办公室时,她正忙于为“收回城市”的一项活动提供支持,此运动目的在于争取在内城修建经济适用房。他们的组织口号是“土地为人民,而非为营利。”
三月末,这个组织的成员占用了省政府的两栋停用建筑,作为对政府把明确划定为经济适用房用途的地块进行出售的回应。这两栋建筑中的一栋曾经是护士之家,与前滨公路地块相距不远。尽管省政府宣布计划在曾经护士之家地点开发经济适用房,但并未列明具体时间。
Selebalo说,“这是首次占据开普敦良好地段的土地。通过这一行动,向政府表明,人们厌倦再听到政府做出的空洞承诺,人们不能忍受被置于城市的边缘,以及因此所承受的一切艰难。”对于建筑的占用持续了整个夏天,且并不准备停止这一行动,Selebalo说,因为人们已经把这里当作自己的家了。
因为“被置于边缘地带”所产生的不满,超出了边缘化所造成的政治和心理影响。同时还对经济稳定性产生直接影响。如前所列,从事最低收入工作的穷人或者在城中上学的穷人,往返于城市外围非正式住房和城区之间,交通耗资甚巨,Sindisa Monakali说,她是一位年轻的活动分子,与当地教育活动组织合作。
“这正是开普敦的结构状态。我们不同意出售城市中心的房屋和建筑。政府应当为工薪阶层和穷人修建经济适用房,” 她说。确切地讲,她是朝向建筑周围的金属围栏大声喊出来的。
“你看看开普敦开发的那些项目,全部都是私人的,” 她继续说,“我们从来没有在内城找到任何一个经济适用房项目。所有的社会性住房都在外城。”
“180度大转变”
一方面,在前滨开发项目中将交付的经济适用房——如果它们是名副其实的经济适用房,并且如果它们真正位于前滨地段的话——对于开普敦住房问题的解决而言也仅仅是杯水车薪。然而,另一方面,开普敦的尝试,标志着其规划战略发生了显著转变,特别经济适用房的位置发生了巨大变化。
这一转变在最近的官方文件中表达得非常明显。如最新的2012-2017总体规划中所列,大部分政府住房开发项目都远离城市中心。在2012规划中所列的住房开发项目,与崭新的TOD(公共交通引导城市开发)框架并不相容——自2016年3月以来,开普敦市开始采用TOD模式——Herron表示,他正是在这个框架下组建的新机构上任。
6家开发商提供的方案在三月份进行了公开展示。预计将于下个月做出最终决定。(Brendon Bosworth)
“我接手了此事,我已经得到了住房开发项目的名单,这些项目与我们的TOD开发策略完全不符,因而我们必须做出转变。”他说,“当前,我正努力着手处理已经规划的所有项目,并判断这些项目是否仍然可行。”
在开普敦市努力兑现已规划住房项目的同时,还在为新的经济适用房项目做出计划,并寻求更多社会住房合作方的加入以加快这一进程。近期传来了重大新闻,Herron宣布,在城中心划定了10个城市公有地块(以及相邻的Salt River 和Woodstock地块),将被用于经济适用房的修建,并为被驱逐的居民提供临时性住房。上述地块中的三个将由社会住房机构进行开发,增加大约700套新建经济适用房机会,而另外五个地块则由私人进行开发。
开普敦将确保经济适用房价格不会超高定价,Herron在声明中说。本城把这一举措称为“180度大转变”,寄望于借此破解经济适用房的挑战。其理念在于,不再沿用“零敲碎打的开发方式”,而是采用基于片区的开发策略,如果可能,会遵照前滨项目模式实施。
采取这样的做法,也标志着向公私合作模式的转变。从前,私人开发商并无任何动力参与到在城市中心修建经济适用房的项目中,主要原因在于他们可以从商住房市场中获利。
“收回城市”运动的成员都乐见Herron所宣布的10个新建经济适用房项目位置,称其为“在正确方向上迈出的一步”。在一次发言中,他们对Herron的领导表示了赞同,但同时也指出,在明晰的时间计划和截止日期出台,并真正实施之前,仍需慎重行事。
此外,还需对前滨公路地块开发以及任何向此种模式转变的其他项目的实施拭目以待。开普敦以及外部专家组成的技术委员会正在对前滨投标方案评标,希望尽快确定中选投标人。中标人有6个月时间证明他们具备项目开发的融资实力,且项目应在两年之内破土动工。
对于住房权利活动者以及关注这一过程的其他人而言,真正的考验将发生在确认了中标开发商之后:大家将会共同见证政府和私人开发商能否遵照其在方案中所描绘的美妙图景,兑现他们提出的经济适用房的承诺。  
(本文编译自citiscope)
责任编辑:冯婧澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 新城市议程,经济适用房,住房,公平发展,南非,PPP,城市领袖

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