想做笔交易吗?——特朗普的对外政策与中美关系

王缉思/北京大学国际战略研究院院长

2017-11-08 10:45

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唐纳德·特朗普总统上任以来,对美国的内政和外交政策都进行了重大调整。在对华态度上,特朗普显得较为“强势”,曾公开批评中国的货币政策、南海政策和朝鲜政策,在知识产权、贸易逆差等方面指责中国,并将可能对华采用“301条款”等措施。
鉴于特朗普本人行事风格不羁善变,其外交和国家安全工作班子尚未配齐且仍处在调整过程之中,特朗普政府的对华政策可能摇摆不定,目前尚且无法对特朗普政府的对外政策进行全面的判断。
特朗普政府的对外政策
上任之后,特朗普大张旗鼓地调整了美国的内外政策。在国内政策方面,特朗普把美国经济的困境归咎于建制派精英、前届政府,以及其他国家的不公平竞争。他呼吁要让制造业回归美国,振兴传统的能源等产业,创造更多的就业机会。他要求采取严厉的行动打击非法移民,推行新的医保改革以替代奥巴马医改,调整联邦预算,启动税收改革等策略,重振美国经济,“让美国再次强大起来”。
在对外政策方面,特朗普宣布正式退出《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和关于气候变化的《巴黎协定》,决定重新启动《北美自由贸易协定》(NAFTA)的谈判等。
这些行动都与特朗普竞选时和就任后强调的“美国优先”原则相一致,他的信条是“美国至上”,而非全球主义。 特朗普在就职演说中宣称,他领导下的美国政府关于贸易、税收、移民、外交等方面的政策都将致力于使美国工人和美国家庭受益。
特朗普政府的国内政策相对明朗,对外政策中不确定因素较多。前几届美国政府通常采用规范化的语言明确阐述对外战略,例如,克林顿政府坚持将“经济、安全、民主”作为外交战略的“三大支柱”;小布什政府在外交战略上主张反恐压倒一切;奥巴马政府坚持“不干蠢事”的外交原则,限制对外使用武力,主张全面改善与其他国家的关系。奥巴马曾希望改善美国与俄罗斯的关系,并且在任内改善了美国同古巴和伊朗的关系,在对华关系上也做出了许多努力。
特朗普的外交政策却很不明确,目前为止,美国政府尚未发布任何全面论述外交战略或国家安全战略的官方文件。仅仅通过特朗普的行为和他在推特上的言论,很难看清他对美俄关系、中东问题、拉美地区及亚太地区的外交思想。特朗普本人对国际事务并不十分了解,却又不愿意听取他人的意见和建议,总是强调别人应当服从他的意愿和决定。目前有关特朗普任内美国的地缘战略重点、对全球治理的参与度以及将如何处理与俄国的关系等问题还很难确定。
特朗普政府对外战略的意图和特征是可以基本确定的。首先,特朗普的对外政策不但让位于国内事务,而且还要以满足美国国内利益为第一考虑。这与他当选前后美国政治的变化密切相关。特朗普的当选在一定程度上是民粹主义和反精英情绪的胜利,体现了美国政治的极化现象。这不仅包括美国两大政党的极化,还包括民众的分裂。在竞选中,特朗普获得的普选票与选举人票之间存在着巨大的差异。虽然,希拉里·克林顿获得的普选票比特朗普多了近290万张,但她并未得到选举人票的多数,因此只能落败。这种现象在美国的历史上是罕见的,导致许多民众对特朗普当选不满。面对美国社会的分裂和政党的极化,特朗普在上任后并没有努力弥合裂痕,医治创伤,反而加重了社会分裂,以致于他的支持率持续下降。特朗普能否在四年任期内形成完整的内政外交思想都很难预测,他如果想获得连任,至少要在一段时间内更多关注美国国内事务。
其次,特朗普强调成本效益核算,将尽可能减少美国在国际事务中的投入,减少国际事务给美国带来的负担。作为一位精明的商人,特朗普深谙交易之道,强调“低成本、高收益”。因此,他将尽可能减少美国在对外事务中的投入,例如,减少国务院的外交预算和国际援助。但是会增加国防预算,加强美国的国防力量。在特朗普任内,美国会努力让其他国家分担国际义务。例如,特朗普希望由中国帮助解决朝核问题,由北约作为欧洲安全和反恐的主要基石,要求北约盟国增加防务预算,威胁将减少对北约的支持。
再次,特朗普政府注重双边合作,不主张多边主义。特朗普更擅长于一对一的交易模式,他认为多边主义可能会对美国构成限制,因而更倾向于双边合作。在就任之初,特朗普就签署行政令退出TPP,并试图与相关国家建立双边贸易协定。特朗普认为退出TPP对美国人民而言是一件好事,表示将“建立许多双边贸易协定”。在退出TPP之后,特朗普积极同日本等国谈判双边贸易协定之事宜。此外,特朗普曾表示要终止NAFTA协议,后来又改口称不会终止,但决定重新同加拿大和墨西哥启动相关谈判。由此种种,皆可看出特朗普对双边合作的偏爱。
此外,特朗普强调务实交易,低调处理价值观外交和人权问题。可以肯定的是,人权问题在特朗普外交战略中所占的比重将是近几十年来最低的。从特朗普本人的言行来看,很难确定他个人的价值观取向,甚至于他的宗教信仰。加之近年来美国国内的人权状况令人担忧,因此,特朗普不可能突出价值观外交。从更加广阔的背景来看,包括美国在内的西方民主近年来都出现了很多的问题。况且,一个没有得到大多数选民支持、上台后支持率持续下降的美国总统,如何体现美国的民主?同时,美国的族群关系、暴力犯罪、枪支管制等都存在问题。因此,很难想象在特朗普任内,美国能够有效地推行人权外交。
最后,特朗普有可能进行海外军事冒险。2017年4月,就在习近平主席与特朗普在海湖庄园进行首次正式会晤期间,特朗普下令向叙利亚霍姆斯省的空军基地等目标发射了59枚“战斧”巡航导弹。此举震惊世界,不仅遭到俄罗斯和叙利亚的谴责,还在美国国内引起了激烈的争论。美国对叙利亚的军事打击似乎与“美国优先”的原则并不相符。据《华盛顿邮报》报道,特朗普对叙利亚发起军事打击的一个动因是,他被几张叙利亚小镇遭受毒气袭击和婴儿惨死的照片所触动。换言之,特朗普对叙利亚的军事行动可能并非出于对外战略的深谋远虑,而是出于一时冲动,也可能是想显示他作为军队总司令“敢做敢当”的领导力,并争取美国国内民意的更多支持。总之,很难想象这次军事行动背后有战略上的深谋远虑。此外,特朗普在国家安全决策班子里重用军人,强调做事果断,出其不意,服从命令,这或许会为今后可能的军事冒险行动埋下伏笔。
特朗普任内中美关系的新变化
近年来,中美关系进入了一个“新常态”,这个“新常态”主要特征有三:
第一,中美双方合作与竞争同时增强,两国国内因素对双边外交关系的影响越来越大。在经贸领域、人文交流、全球治理领域,中美两国的合作大于竞争和摩擦。在国际安全领域,特别是在亚太地区的安全问题方面,竞争更加突出。中美双方在经贸领域、人文交流、全球治理等领域的合作加深,同两国在亚太地区安全领域的战略竞争增强,形成了鲜明对照。
第二,中美战略竞争加剧这一趋势所得到的媒体报道和公众关注,显著多于中美关系中积极、正面的消息。尽管,中美两国的政府高层保持着频繁、顺畅的沟通,交往气氛良好,但是,两国的民间舆论往往“不买账”,不断要求本国政府更加“强势”。这种国内政治背景和舆论环境,很大程度上抵消了中美合作的实际效益,也加大了达成某些战略谅解的难度。
第三,中美两国在战略思维方面存在反差。中央情报局局长蓬佩奥在7月下旬接受采访时称,恐怖主义和朝鲜是近期两大威胁,中国、俄罗斯和伊朗则是中期到远期的最大威胁,中国有能力成为美国最大的竞争对手。尽管如此,从近年来美国国家安全文件、领导人讲话和外交活动、军事部署来看,朝核问题、中东动荡、极端势力、恐怖行动、俄罗斯挑战等问题牵扯了美国对外事务的巨大精力。美国至少目前并没有把中国视为最大的安全威胁,但在许多中国人看来,美国是最大的战略威胁,没有之一。据此,很容易想象美国也已经把中国视为最大的战略威胁。中国崛起是美国在世界上的几大挑战之一,但是是机遇和挑战并存,挑战并不像美国面临的其他国际危机那样迫在眉睫。
中美关系进入了一个合作与竞争同时增强、国内因素对两国外交影响更大的“新常态”,但谈不上进入了“摩擦从量变到质变的转折点”,或者一直会“螺旋式下滑”。中美关系的这种新常态正是特朗普政府对华政策的大背景所在。
特朗普在竞选期间对中国的态度比较强硬,曾经指责中国窃取美国的就业机会、操纵人民币汇率和进行商业间谍活动等。2016年12月2日,特朗普与台湾地区领导人蔡英文通电话。随后,特朗普在推特上发文称蔡英文为“台湾总统”,引发中国外交部的强烈反对。在2016年12月11日接受福克斯新闻网的采访中,特朗普又对中国的货币政策、南海活动和朝鲜政策提出批评。他声称,美国既然未能就包括贸易在内的其他事情和中国达成协议,为何要被“一个中国”政策限制住。这些行为难免令人对特朗普任内的中美关系有所担忧。
但是,在特朗普执政以后,中美关系出现了一些新的变化,其中有不少积极的变化。例如,特朗普上任不到半年的时间里,习近平主席已经于4月在美国佛罗里达海湖庄园和7月在汉堡G20峰会期间同他进行了两次气氛友好的深入交流。两人也多次通过电话沟通对朝鲜半岛等问题的看法。在海湖庄园会晤中,习近平主席表示,“我们有一千条理由把中美关系搞好,没有一条理由把中美关系搞坏”,特朗普对此也做了积极的表态。
中美两国宣布要建立外交安全对话、全面经济对话、执法及网络安全对话、社会和人文对话等四个高级别对话机制。2017年6月,中美双方在华盛顿进行了首轮外交安全对话,取得了积极的成果。双方还就加强对话合作、维护南海和平和稳定、在战略安全领域加强沟通与合作等方面达成了共识。7月份举行的首轮全面经济对话或许不如预期中的顺利,但对话“最重要的成果是确认了中美经济合作的正确方向,也就是坚持把合作共赢作为发展双边经贸关系的基本原则,把对话磋商作为解决分歧的基本方法,把保持重大经济政策沟通作为对话合作的基本方式,这为未来中美合作奠定了坚实的基础。”
在特朗普任内,美国的对华战略具有碎片化、具体化的趋势,这将是中美关系面临的新考验。前几届美国政府总是努力同中国寻找两国关系的战略定位,例如中国提出“新型大国关系”,美国提出“负责任的利益攸关方”“战略再保证”等。特朗普政府的官员则明确表示本届政府不打算对双边关系做出新的定位或者框架,不过是就事论事,做笔交易(make a deal)而已。这是与过去不同的。
目前,美国尚未明确阐述对华政策,但特朗普政府并不是没有对华政策,只能说现在美国的对华政策呈现出碎片化和更讲求实效的具体化,美国现任国务卿蒂勒森称之为“结果导向”(result-oriented)。中国学者达巍指出,“美国国家利益、美国国内政治环境、美国国内对华战略主流观点等因素”都将影响特朗普的对华政策,使之存在一定的确定性。
特朗普对华政策碎片化的趋势主要表现在,现政府做出的若干涉及中国的言辞和举动相互矛盾,急功近利,缺乏协调和长远考虑,给人以“东一榔头、西一棒子”之感。比如,特朗普政府一方面加强对华首脑外交,赞扬习近平主席和中国的发展成就,建立有效务实的高层对话机制,加强中美两军对话,努力建立危机预防和管控机制,反复表示期待中国在朝核问题上帮助美国。另一方面,特朗普本人又多次在推特上发文表达对中国对朝政策的不满,美国对同朝鲜进行经贸往来的某些中国公司和银行进行制裁,挥舞“301条款”大棒,提升美台关系,向台湾出售武器,派军舰进入南海中国岛屿附近海域,加紧在韩国部署“萨德”导弹防御系统等等。
当然,前几届美国政府的对华政策也经常出现前后矛盾、部门间步调不一致的现象,但特朗普政府的政策混乱和难以捉摸比以前更甚。特朗普在竞选期间再版的《交易的艺术》一书中宣称,他对中国的做法就是故意要让人捉摸不透。现在的情况是,特朗普的政策意图可能连他自己的决策班子和执行官员都捉摸不透。
另外,特朗普政府的外交和国家安全团队中许多职位至今空缺,需要人员填补。例如,特朗普上任七个月以来,美国负责东亚事务的代理助理国务卿董云裳(Susan Thornton)至今还是“代理”,这一关键岗位由谁填补还是未知数;负责东亚政策的助理国防部长的人选也待宣布。这种情况是历史上罕见的,究其原因,可能是特朗普政府内部或政府与国会之间在具体人选问题上存在分歧,也可能是有能力、有资格的人选不愿意在特朗普麾下任职,还可能是现政府认为根本不需要那么多人员和职位。还有一个与过去不同的现象是,特朗普政府似乎不够重视政府外有长期经验的“老臣”和外交问题专家,至今似乎未有华盛顿或其他地区的智库专家应聘到政府,担任处理东亚事务的高级官员。
无论如何,上述现象不利于中美关系的稳定。毕竟国家的战略和政策,特别是事关美国重要利益的对华政策,需要有政治影响、有外交经验、有战略头脑的人去参与制定,用规范性的语言去阐释宣讲,用易于接受的方式同中方沟通。在特朗普政府尚未形成明确的外交战略思想的时期,在其外交团队尚未完全到位的情况下,目前美国对华政策的碎片化倾向难以扭转,“结果导向”的期待也很难产生令人满意的结果。
影响中美关系的主要因素
鉴于在特朗普任内中美关系将呈现碎片化、“结果导向”的趋势,影响中美关系的主要因素就成为格外值得关注的问题。目前影响中美关系的最大问题不在于两国间的经贸关系,而在于朝核问题
在当前美国对华政策的战略中,朝核问题是最紧迫而突出的。特朗普政府认为,由于中国和朝鲜的正常贸易占朝鲜对外贸易总额的90%左右,如果中国能够如美国所希望的那样去制裁朝鲜,例如,切断对朝鲜的燃料供应,朝鲜很可能被迫改弦更张。但是中国政府的对朝政策有自己的原则和考量,不可能迎合美方的期待。在目前的情况下,美国对朝鲜采取单边军事行动的可能性会增大。在什么时机、以何种方式“惩罚”朝鲜,尚难预料,但是期待特朗普政府像奥巴马政府那样,容忍朝鲜把核武器的“蛋糕”越做越大而不采取强硬手段,是不现实的。
与朝核问题相比,经贸问题并非是能让中美关系迅速恶化的因素。因为两国经济的相互依存度很高,经贸合作仍然是中美关系的“压舱石”和“推进器”,美国的抱怨集中在贸易逆差和美国企业在中国的知识产权保护等问题上。在这些方面,中美双方还有协商妥协的余地。美国挥舞的制裁大棒,必须顾忌伤及自身,贸易战、金融战的决策和实施过程都有延后的可能。同时,中美的经贸问题又与朝核问题联系在一起,美国怀疑中国的一些大企业、大银行在对朝制裁问题上并没有完全执行联合国安理会的决议,存在违法行为,不排除美国以朝核问题为由,对中国企业实施所谓“次级制裁”(secondary sanction)。
此外,特朗普政府高度重视移民问题,为数不少的违规滞留美国的中国公民正在受到美国有关部门越来越严重的关注,一些涉及美国内部安全和在华美国公民的个案也正在成为影响中美关系的因素之一。
中美关系展望
在展望中美关系之前,有必要谈谈美国的未来走向。每当美国外交遭遇挫折或国内经济困难时,总会出现“美国衰落”的议论。当前,人们有理由怀疑特朗普是否正在将美国带向国力衰落的不归之路,但是这是一个不容易做出明确判断的问题。
美国得以维持强大的主要原因在于:统一而有凝聚力的价值观、稳定成熟的法治、技术创新和制度创新能力、强大的公民社会。就目前情况来看,美国的价值观确实受到了严重的挑战,人们已经难以理清民主党和共和党的价值观。在社会、族群、文化日渐多元、党派斗争加剧和贫富差距加大的情况下,美国如果不能重建一个凝聚人心、与传统相接轨的价值体系,便很可能走向衰落。美国的法治传统和实践也遭到了一定程度的冲击。
目前,美国虽然尚未有明确的制度创新,但是其技术创新的能力依旧走在世界前列,没有明显衰落的迹象。同时,美国强大的公民社会看来还能对这个国家起到稳定器的作用,使之缓慢地进化而不会发生剧烈的左右摇摆。就经济情况而言,美国目前仍处于较好的阶段。人们说美国的硬实力在下降,不过是与中国的经济数据进行了对比。除了中国之外,美国与其他主要经济体(例如日本和欧盟)的经济数据之间的差距是在加大而不是缩小。因此,无法判断美国已经无可挽回地走向衰落
必须承认的是,美国遇到了立国以来最严重的政治危机之一。当然,美国人很少愿意承认自己的国家正在衰落。一些人认为现在的情况很糟糕,但是四年之后美国又会焕发活力。鉴于联邦政府所出现的混乱局面,美国国内的一部分人开始把主要的关注点放在国会、地方政府、企业和公民社会之上,以此来寻求出路。
综上所述,目前难以对美国的外交战略做出总体的判断和预测,但是可以肯定的是朝核问题将成为影响中美关系的关键因素。考虑到特朗普政府对外政策所呈现出的种种特点,中国需要更加重视朝核问题,加强危机预防和管控机制。由于中美两国国家利益和意识形态方面的深刻分歧,中美关系的发展道路必将是不平坦的,双方的战略互疑不会消除,但能够避免“修昔底德陷阱”,即长期的严重战略对抗。
另外,需要强调的是,在特朗普任内,特朗普本人的对华态度、特朗普政府的对华态度和美国作为一个政体的对华态度是三个层面的问题,并不完全等同。只有在这三个层面都做好准备,才能更好地应对中美关系的变化。
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本文改编自作者刊于《当代美国评论》2017年第1期的长文《特朗普的对外政策与中美关系》。“澎湃”经授权刊用。
责任编辑:单雪菱澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 特朗普访华,美国外交,中美关系,朝核问题

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