铁总推进公司制改革：深化铁路改革，专家吁“尊重铁总探索”

中国铁路总公司下属的18个铁路局（公司）公司制改革正在有序推进。

官方公开的信息显示，成都、南宁、西安、沈阳、济南、乌鲁木齐、南昌、北京、哈尔滨、武汉、郑州、上海、呼和浩特、昆明、太原、兰州、广州铁路（集团）公司和青藏铁路公司18个铁路局（公司）已全面启动公司制改革，并完成了工商变更登记。

按照铁总党组确定的改革进度目标，各铁路局在今年11月底前依法组建公司法人治理结构，并完成工商变更登记，年底前完成公司制改革，加快构建以公司章程为核心的制度体系，2018年起全面按照新的体制机制运行。

在各方讨论中，路企改革被视作铁路改革的重要举措。全国铁路在编职工210万人，第三方劳务派遣工亦有数十万，铁路又与中国数亿百姓的出行、与中国经济社会运行息息相关，铁路改革涉及范围广、牵动利益多，备受社会关注。

铁路局公司制改革是铁企改革的重要内容。按照财新网此前报道，铁路局等改革之后，是改革最难的部分，即对铁总的公司制改革，要实现绝对的政企分开。

国务院发展研究中心研究员魏际刚在受访时指出，改革不是换个名字，关键是通过组织结构变化、资源优化让机体更有效率，能够对市场做出灵敏反应。

同时，“对铁路改革方案的评估不仅是站在行业自身，而是要站在全局看，综合考虑经济、社会、军事、政治、生态等多方面，方案评估要非常慎重。推动铁路改革要稳妥、积极、科学。”

西南交通大学交通运输与物流学院副教授左大杰认为，铁路改革的关键是铁总（含18个铁路局）的改制，只要现代企业制度建立起来，而后“按照新机制运行”的想象空间非常大，“铁总改制是深化铁路改革的破局之策。”

18个铁路局公司制改革后组建的公司已完成工商变更登记

目前，官方公布的信息显示，18个铁路局（公司）进行公司制改革后新组建的公司的企业名称已完成了工商变更登记。

今年11月1日，国家工商行政管理总局官网公布的“工商总局企业名称核准公告(2017年11月01日)”称，成都、南宁、西安、沈阳4个铁路局公司制改革后组建的中国铁路成都局集团有限公司、中国铁路南宁局集团有限公司、中国铁路西安局集团有限公司、中国铁路沈阳局集团有限公司4个公司的企业名称已获核准。

随后，11月4日和7日，国家工商行政管理总局官网分别公布的“工商总局企业名称核准公告” 称，济南、乌鲁木齐、南昌、北京、哈尔滨、武汉、郑州、上海、呼和浩特、昆明、太原、兰州、青藏铁路公司、广州铁路（集团）公司等14个铁路局（公司）进行公司制改革后新组建的公司企业名称已获核准。

根据官方材料，铁路局改制为总公司出资的一人有限责任公司，总公司按照工商管理的相关规定，结合铁路经营管理实际，并考虑名称的历史延续性、品牌效应，确定铁路局改制后的公司名称。

从已完成工商变更登记的18个铁路局改制后确定的企业名称来看，除中国铁路青藏集团有限公司之外，济南等17个铁路局改制后新组建的公司企业名称都是由之前的“XX铁路局”变换为“中国铁路XX局集团有限公司”。其中，原广州铁路局在1993年成立的广州铁路（集团）公司，此次公司制改革后的企业名称也遵循了铁路局确定名称的模式，确定为“中国铁路广州局集团有限公司”。

与工商变更登记同步推进的是，各铁路局也在陆续组建改革后的公司法人治理结构，各个铁路局（公司）改制后的公司董事长、总经理相继也通过公开的新闻报道进入公众视野。

另外值得一提的是，铁总的公司制改革也在有序推进。

铁总相关负责人近日通过媒体对外披露，铁总将按照“非运输企业-铁路局-总公司”这三步来完成公司制改革，如今，改革的第二步即将完成，总公司核心部门已经被拆分，公司制改制也走到了最关键的时期。

而在铁总旗下媒体近日的公开新闻报道中，铁总机关多个新组建的机构如运输统筹监督局、发展和改革部、科技和信息化部、企业管理和法律事务部等部门陆续公开亮相。另外，铁总之前的运输局也拆分成“一局多部”。

改革时间表：今年内基本完成铁路局公司制改革

铁路企业公司制改革在今年下半年被加速推进，标志是铁总给出了改革时间表。

7月19日，铁总党组召开中心组（扩大）学习会，党组书记、总经理陆东福提到，“要积极推进铁路总公司本级、铁路局和总公司所属非运输企业的公司制改革，加强新体制、新机制建设。”

学习会上，陆东福还对过往的改革不力做出反思：“近年来，在党中央、国务院的高度重视下，铁路投入在加大，铁路技术装备水平在快速提升，铁路市场份额尤其是客运发送量持续增长，但这种依靠规模扩张的增长，一定程度上掩盖了我们在经营管理上的差距、不足，也导致一些人产生了改革的惰性，缺乏深化铁路改革的紧迫感。”

次月25日，针对此前中央第六巡视组对铁总党组进行“机动式”巡视后的反馈意见，铁总党组拿出了一份《中共中国铁路总公司党组关于“机动式”巡视整改情况的通报》（以下简称“《通报》”）。

《通报》中专辟小节强调要“着力解决推进中央深化铁路改革等决策部署不够有力的问题”，其中一条便是要“深化铁路企业改革”，具体包括“加快建立现代企业制度”、“创新铁路企业管理机制”、“有序实施铁路企业混合所有制改革和资产资本化”。

“加快建立现代企业制度”的举措包括：

认真学习贯彻习近平总书记关于国有企业改革发展的重要论述和党中央、国务院关于推进国企改革的部署，以年内基本完成全民所有制企业公司制改革为目标，党组研究形成了总公司公司制改革方案和改制后公司章程建议方案，待批复后实施推进。

研究制定了铁路局公司制改革指导意见和改制方案示范文本，今年内基本完成。

印发了《关于全面推进全民所有制非运输企业改革和重组整合的指导意见》，目前已形成总公司所属二级非运输企业的重组整合改革思路，正在有序组织实施。

铁总官网显示，其拥有18个地方铁路局和17家二级非运输企业。

18个铁路局中，除了广州铁路（集团）公司与青藏铁路公司外，其余均冠以铁路局抬头。17家二级非运输企业中，包含中国铁路建设投资公司、中国铁道科学研究院、中国铁路经济规划研究院、中国铁道出版社、《人民铁道》报社、中铁银通支付有限公司、铁总服务中心、中国铁路网络有限公司、中国铁路国际有限公司等，涵盖铁路投资、房地产开发、工程勘察设计、技术开发、图书报刊出版发行、物业管理等多个领域。

此外，铁总还拥有专业运输公司3家，分别为中铁集装箱运输有限责任公司、中铁特货运输有限责任公司、中铁快运股份有限公司。所属事业单位3家，分别为铁道党校、中国铁道博物馆和铁道战备舟桥处。

《通报》发布不到一个月时间，铁总党建暨公司制改革工作会议召开。会议之后，各铁路局公司制改革全面启动的消息陆续通过官方渠道对外公开。

改革形式和目标：铁路局改制为一人有限责任公司

除了时间表，外界还能从不同官方渠道获悉铁路局公司制改革的基本原则和具体形式。

例如，推进铁路局公司制改革必须坚持五条基本原则：坚持加强党的领导，把握正确改革方向；坚持运输集中统一指挥，维护铁路路网完整；坚持体制机制创新，提升发展质量效益；坚持以安全稳定为前提，保证平稳有序推进；坚持依法合规操作，防止国有资产流失。

铁路局改制为总公司出资的一人有限责任公司。在法人治理结构方面，铁路局改制后不设股东会，由总公司行使出资人职权。设立董事会、监事会和经理层。按规定设立公司党委会，充分发挥党组织的政治核心作用。依法建立职工董事制度、职工监事制度，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度。

在领导体制方面，改制后的公司坚持党的领导，实行“双向进入、交叉任职”的领导体制。

在决策机制方面，公司法人治理结构建立后，按照新的体制机制运行，将党委会研究讨论作为董事会、经理层决策重大问题的前置程序，充分发挥党委会把方向、管大局、保落实的政治核心作用以及董事会的决策作用、经理层的经营管理作用。

现有职工全部进入改制后公司，新公司继续履行改制前企业与职工签订的劳动合同。职工在铁路局的工作年限合并计算为在改制后公司的工作年限。相关的社会保险、企业年金以及住房公积金关系变更至新公司。

值得注意的是，此轮铁路局公司制改革后，铁路“一张网”、运输统一调度指挥的格局将继续，而铁路局合并、撤销的传言也不攻自破。

在9月17日的铁总党建暨公司制改革工作会议上，陆东福提出了此轮公司制改革的总体目标。

“要积极稳妥、周密细致地推进公司制改革，构建形成具有中国特色的铁路现代企业制度。”陆东福强调，“推进公司制改革，是铁路系统坚决向党中央看齐、听从中央号令、体现政治站位和责任担当的具体行动，是消除制约国铁发展的体制弊端、实现从传统运输生产型企业向现代运输经营型企业转型发展的必然选择。”

“铁路局改制是深化铁路改革的开幕式”

如何理解“从传统运输生产型企业向现代运输经营型企业转型发展”这一说法？

左大杰向澎湃新闻解释说，二者的法律形式和业务范围皆不同。

在法律形式上，前者是全民所有制企业，后者是有限责任公司或股份有限公司，决策、运行、监督机制完全不同。

在业务范围上，前者主要集中于人公里（将一位旅客运送一公里）、吨公里（将一吨货物运送一公里）等运输产品的生产，对于资产重组特别是资本运作几乎不涉及，后者不仅生产人公里、吨公里，还可以关注附加于人流、物流而形成的多种经营，例如高铁商旅经济、土地开发等。前者在人公里、吨公里的收入占主要比重，后者其他收入占相当的比重。

此前曾有人质疑，所谓铁路局公司制改革，不过是改个名字的“换汤不换药”式的改革。

铁总有关人士曾就此对财新记者回应称，路局改革不仅仅是更名，之后要完善公司治理结构，进行劳动、人事、分配三项制度改革，推进铁路客货运输供给侧结构性改革，完善国有资本监管体制。

左大杰认为，很多人认为这一次改制形成的公司制企业，又和广铁集团公司、青藏公司、铁总一样“换个牌子玩儿N年”，这种观点显然是不对的。18个铁路局改制只是深化铁路改革的开幕式。

“这一次铁总要求各大路局在今年11月底前完成改制，可能要预留2-3个月的时间给铁总自己，以确保在明年两会之前能够完成铁总自身的改制。”左大杰说。

他表示，目前的铁路局改制因为是在做加法，几乎没什么阻力，主要关注点在于现代企业制度建设，特别是董事会建设。预估下面的改革会很快。

“改革不是换个名字，关键是通过组织结构变化、资源优化让机体更有效率，能够对市场做出灵敏反应。”魏际刚向澎湃新闻提出，在铁路局公司制改革过程中，需要观察公司在盈利能力、组织结构调整、资源重组、业务板块分割、业务流程设计、渠道对接和品牌打造等方面的具体表现。

“不管它如何改革，我作为研究人员需要关注的是企业的自身能力、为社会服务的能力和价值创造的能力。”他说。

“区域分割”思路

数十年来，要求政企分开、打破垄断、呼唤铁路改革的声音从未停止过。

2013年大部制改革后，原铁道部规划和行政管理的职责并入交通部，原铁道部企业职责由新组建的铁总承担，原铁道部对所属18个铁路局、3个专业运输公司及其他企业的权益作为铁总的国有资本。铁路行业“政企合一”的现象基本被打破。

在对改革的讨论和争辩中逐渐形成了两条思路，即“区域分割”和“网运分离”。对铁路局公司制改革的讨论和展望也不免导向了两条思路之争。

“区域分割”是指将目前铁总所属18个铁路局按照几大区域进行横向划分，成立区域铁路公司；“网运分离”则是指将国家铁路路网基础设施与铁路客货运输运营分离开来。

赵坚是“设立区域铁路公司”的坚定支持者。他曾公开撰文表示，“网运分离”的改革思路，是在改革的名义下继续维持路网垄断，并且把铁总的巨额债务全部甩给国家。这种改革方案没有任何新意，不过是重提曾被高层否定的方案。

“在网运分离模式中，调度指挥归路网公司，铁路货运和客运公司不能成为真正的市场主体，因而是不可持续的。设立独立的路网和铁路运输企业导致的目标指向差异，最终会损害铁路运输行业的整体绩效。国外的网运分离实践已经证明了这一研究结论。”

赵坚认为，目前可以实施的改革是，把铁总转变为控股公司，主要负责资产管理。将现有的18个铁路局（公司）重组为北、中、南三大区域铁路公司，负责各自管内的调度指挥，具有投资决策财产处置的权利，成为真正的市场主体。在三大区域铁路公司之上不设统一调度指挥机构，三大区域铁路公司之间是市场交易关系，跨区域过轨运输由区域铁路公司协商解决。铁总只在区域铁路公司不能相互协调的情况下进行干预。

在接受澎湃新闻采访时，赵坚表示，只有能够负责各自管内的调度指挥，自主决定运价，具有投资决策财产处置的权利，铁路局公司才能成为真正的市场主体。

“网运分离”思路

魏际刚在去年发表于《中国经济时报》上的《新时期深化铁路体制改革思路》一文中，提出了自己理想化的改革路径，并最终导向了“网运分离”。

他提出：未来改革可考虑客货分开、竞争性业务和非竞争性业务分开、网运分开，全面引入竞争，推进行业重组，形成统一开放、竞争有序的铁路运输市场，以及“权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力”的铁路行业管理和监管体制。

具体步骤是：第一步，加快推进铁路货运改革；第二步，稳妥推进铁路客运改革；第三步，成立专门的铁路路网公司；第四步，成立专门的铁路清算公司；第五步，撤销铁路总公司，组建中国铁路投资和资产管理公司；第六步，推动铁路客货公司成为具有现代企业制度、符合运输业发展规律、高效率、有活力的现代铁路运输企业。

其中，依托铁总现有的路网资源组建中国铁路路网公司，负责铁路网及其相关基础设施的建设、运营、维护以及路网的统一运营调度。

左大杰的观点是最终将“1+18”（铁总和18家铁路局）瘦身成为“路网公司”，由三大专业运输公司（如果觉得太少，可以再组建若干家）负责运营。

他描绘的改革路径是：一，18个铁路局以及铁总所属的非运输企业全部改制为有限责任公司或者股份制公司，个别现代企业制度完善、基础较好、业绩良好的企业可能会上市；二，铁总改制为国家独资公司；三，“1+18”改制完成之后，尽快以“1+18”为主体，组建中国铁路国有资本投资运营公司；四，铁总所属的三大专业运输公司做大做强，由中国铁路国有资本投资运营公司或“2018年按新机制运行”的各铁路局集团公司直接向三大专业运输公司增资入股；五，引入中国中车、中国铁建、中国中铁、中国通号等铁路行业内部上下游企业，引入各大港口、机场、航空、快递、快运公司等大交通行业，引入宝武、神华等实力雄厚的上下游国有企业，引入国有企业结构调整基金等国家级国有资本投资运营公司，引入各地方国有资本投资运营公司，引入各类社会资本，共同向中国铁路国有资本投资运营公司增资入股，彻底打通各类资本投资铁路的通道，深入推进铁路投融资体制改革。

他认为，铁路网运关系、混合所有制、公益性补偿、债务处置等改革关键问题，可以在上述有关步骤中得到有效处理。

“尊重铁总的探索”

公司制改革已是“开弓之箭”。

今年7月，国务院办公厅印发《中央企业公司制改制工作实施方案》，国务院国资委有关负责人在答记者问时表示，加快推进全民所有制企业的公司制改革，是加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制的前置性条件，是国有企业改革整体向前推进的重要举措。

“公司制是现代企业制度的有效组织形式，有利于明确出资人、董事会、监事会、经理层和党组织之间的权责边界，有利于探索建立中国特色现代国有企业制度。此外，通过公司制改制，实现出资人所有权和企业法人财产权的分离，赋予企业独立的法人财产权，有助于促使国企真正成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，从而激发企业内生活力，深入转换经营机制，实现更好更快发展。”该负责人说。

作为全民所有制企业的铁总并非由国资委监管，而是由财政部作为实际控制人，但同样要顺应改革大潮、回应社会需求。

不可否认，铁路局公司制改革又一次激发公众对深化铁路改革的期待。

“铁路路网连接城乡，又关联着几十个产业的兴衰迭代，可谓牵一发而动全身。铁路改革涉及数万亿资产与债务，涉及铁路干部职工210万人，决策维度极多、难度极大，很多决策事项已经超出了某一部委的权限，更是远远超出了铁总作为一家企业的权限。”左大杰建议，尽快成立有关机构加强铁路改革顶层设计。

“深化铁路改革需要中央政府的决心和推动，不能靠铁总自己改自己。”赵坚表示。

魏际刚认为，“对铁路改革方案的评估不仅是站在行业自身，而是要站在全局看，综合考虑经济、社会、军事、政治、生态等多方面，方案评估要非常慎重。推动铁路改革要稳妥、积极、科学。”

他也指出，对于改革方案，各方总是存在认知局限。“到底什么样的方案改革是最佳的，这是没有讨论清楚的，十多年了一直在讨论。无论哪个学者提出的方案，到底哪个最佳，不好说，需要在实践中探索、示范。”

“铁总在进行探索，我们也要尊重铁总的探索。”魏际刚说。