彭希哲:中国人“未备先老”,生育政策调整必要但效果有限

彭希哲/复旦大学人口与发展政策研究中心主任、教授

2017-11-15 12:08 来源:澎湃新闻

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复旦大学社会发展与公共政策学院教授、2017年复旦管理学杰出贡献奖获得者彭希哲  主办方供图
【编者按】

人口老龄化是社会经济发展的必然结果和重要成就,是人类发展的规律。从发展的观点看,人口老龄化是经济社会发展、生活水平改善和社会不断进步的表现。与世界其他进入人口老龄化的国家相比,中国人口老龄化呈现绝对规模大、发展速度快、高龄化显著、发展不均衡和波动幅度大等特征。
11月4日,复旦大学社会发展与公共政策学院教授、2017年复旦管理学杰出贡献奖获得者彭希哲在2017年复旦管理学论坛暨复旦管理学奖励基金会颁奖典礼上以“中国人口老龄化”为主题发表了演讲。
他指出:“在科学认识和把握中国人口老龄化发展规律的基础上,结合中国特殊的国情与所处的特殊时代,中国应对人口老龄化必须要基于中国的基本国情,必须有中国思考。”以下是澎湃新闻(www.thepaper.cn)整理的演讲实录:

人口老龄化是经济社会发展的产物,也是全人类面临的共同课题。作为人口结构发展变化的不可逆转的趋势,老龄化同全球化、城镇化、工业化、现代化等一起成为重塑世界格局的重要力量。无论对世界或是中国,人口老龄化既带来巨大的挑战,也带来难得的发展机遇,中国作为历史发展悠久的大国,面对汹涌澎湃的银发浪潮,既要虚心学习先期老龄化国家的发展经验,更须结合本国国情、世情、社情、人情探索有中国特色的人口老龄化应对战略与方案。
一、人口老龄化正在成为人类社会的常态
21世纪是全球人口老龄化的时代,继法国1865年第一个进入人口老龄化国家后,欧美日等发达国家和地区陆续进入人口老龄化社会,本世纪以来,大批发展中国家纷纷加入人口老龄化社会。据统计,2010年全球人口老龄化国家为76个,预计2050年将增至157个。其中,中国人口老龄化进程最快,老年人口规模最大,面临的挑战最为艰巨。国家统计局最新数据显示,2016年年底,中国60岁及以上老年人口数量达到2.3亿,占总人口的16.7%。
人口老龄化正在成为人类社会的常态。人口老龄化首先是一种人口现象,是一个社会中老年人口数量及比重提高的过程。人口老龄化是社会经济发展的必然结果和重要成就,是人类发展的规律,是一个不可逆转的发展趋势。老龄化将在各个国家和地区发生,差别只是出现的早晚与进程的快慢。与世界其他进入人口老龄化的国家相比,中国人口老龄化呈现绝对规模大、发展速度快、高龄化显著、发展不均衡和波动幅度大等特征。据预测,本世纪中叶,我国60岁及以上老年人口将达到4.5亿,其中80岁及以上高龄老年人口将达到一亿,相当于届时发达国家高龄老年人口的总和。
二、对中国人口老龄化趋势的基本判定
1.中国正处于人口老龄化的急速发展期,“未备先老”是其核心问题。2015-2050年间,中国老年(60+)人口总量将从2.2亿激增至4.3亿左右,之后的老龄化速度有所放缓,进入所谓“高位平台期”,至2100年老年人口比例仍将维持在30%左右的高水平。在这一过程中,2015-2035年是老龄化增速最快、波动最大的时期,也是未来社会抚养比相对较低、老年人口结构相对最年轻的时期,尤其2017-2021年还将出现暂时的“底部老龄化”和“顶部老龄化”同时弱化现象,应对老龄社会的战略和战术储备应在此期间完成。从目前来看,影响这一目标实现的主要障碍不是“未富先老”,而是“未备先老”,现有制度安排对这些变化仍缺乏结构化和系统性的反应及适应。
2.老年人口增加是影响未来抚养比上升的主导因素,生育政策调整虽必要但效果有限。我国60或65岁及以上老年人口的规模预计分别于2015-2020年和2030-2035年超过0-14岁少儿人口,且2030年之后老年人口自身结构的老化开始凸显,我国劳动年龄人口的抚养重点将明显向老年人口倾斜,2050年的老年抚养比将增加至现在水平的3倍以上。我国劳动力供给已经出现拐点,潜在劳动力总量将持续缩减且结构趋于老化。虽然普遍二孩生育政策的调整会带来近期少儿人数增加和未来劳动年龄人口上升,但现有调整至少要到2025-2030年以后才会对老年抚养比产生有限的影响,主导总抚养比上升的依然是老年人口增加和老年抚养比提高。
3.人口老龄化的区域差异增加了应对复杂度,但也创造了政策空间。我国人口老龄化的地区差异表现为由东向西的梯次特征,城乡差异则体现出明显的“城乡倒置”特征,这与经济社会发展水平导致的生育率差异和城镇化的加速推进密切相关。大量年轻人口离开中西部农村地区向东部和城市地区迁移,是该阶段农村人口老龄化的主导因素,而这种人口转移又有效降低了城市常住老年人口比重。随着中国新型城镇化战略推进,以及未来中老年农村流动人口的返回原流出地区, 老龄化压力将通过人口流动更多地传导至中西部地区(主要是农村)。这会在全国层面增加应对老龄化的复杂度,但也为城镇(尤其是东南部)有效延长了人口红利窗口期,创造了政策腾挪空间。
4.家庭模式变迁将增加未来养老制度安排的不确定性。无论中国还是外国,居家养老都是最主要的养老形式之一,几乎所有的老年人或多或少地通过家庭或社区得到相应养老服务。随着我国家庭户规模的不断缩减、家庭结构格局的不断简化、老年人居住模式出现结构转变、非传统类型家庭大量涌现,家庭在未来养老制度安排中的作用机制有待深入研究。我国家庭户的户均老年人数量在2010年为0.41人/户,与此同时的户均孩子数量为0.51人,平均每个家庭在过去的30年间少了差不多1个孩子。全面二孩政策的实施有望增加平均家庭户的孩子数,纯老家庭户的数量和比重会持续增加,在家庭政策及相关服务仍系统性缺位的情况下,这些现象将使国家目前以家庭为落脚点的诸多养老战略和政策面临不确定性和挑战。
5.老年人口健康水平和预期寿命不断提升,形成新的“长寿风险”。2010年,我国男性和女性老年人口(60+)的预期余寿分别为20.04岁和23.14岁,生活自理预期寿命为17.22年,平均带残存活时间约为2.53年,相比2000年均稳步提升。不同口径的老年人口失能率区间为10.48%-13.31%,其中中重度失能老人比例不会超过3%(1.55%-2.99%)。老年人口健康状况的改善和预期寿命的稳步提高对涉及老年人口的公共服务产生不断增长的压力,并可能由此形成所谓“长寿风险”问题,突出反映出社会保障系统建设和老年科技发展的滞后性,对相应的养老制度和政策项目的改革提出了紧迫的要求。
三、人口老龄化对中国现有社会经济制度安排的冲击
人口老龄化对现有的社会经济制度安排的挑战是多层面的, 就目前的社会保障制度而言, 这种冲击主要表现在:
1.人口老龄化对养老保障制度的影响。中国人口老龄化过程是在正式养老制度相对不健全的情况下发生的,也就是未备先老。而随着老龄化程度的快速提升,养老金领取者与缴纳养老保险的在职劳动者的比例不断提高,对养老保险基金的平衡产生直接影响,养老金平衡与可持续发展是我国未来较长时期内面临的主要挑战,也是实现老有所养的难点所在,尽快健全和完善社会养老保障体系是我们深化改革的最重要的任务之一。
我国实行的是社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度,但由于基本养老保险的历史债务问题,个人账户尚未做实,名义上的统账结合事实上仍然是现收现付制,养老金隐性债务问题较为严重。从全世界范围看,没有一套养老保险制度方案放之四海而皆准,中国在学习其他国家经验的同时需要寻找自己的制度方案。养老金制度与社会经济发展、人口结构变化、劳动力市场、资本市场、金融财政体系改革等都紧密联系。
2.人口老龄化对医疗保障制度的影响。相比中青年群体,老年人口对医疗服务的需求明显更高,这与老年人口主要受退行性疾病影响有关。人口老龄化对医疗保障制度的影响主要体现在两个方面:一方面,老龄化使医疗保险基金供给不断减少。我国现行的基本医疗保险制度的筹资方式是用人单位和职工缴费,离退休人员不再负担医疗保险费,在职职工与离退休人员享受同样的医疗保险待遇。按照现行医疗保险制度的运行规则,人口老龄化程度的加深将导致参保人员年龄结构日趋老化,缴费人群不断减少,在没有其他渠道的资金解决老人医疗保险“隐性债务”的前提下,医疗保险基金的收入压力巨大。另一方面,老龄化使得医疗保险基金支出不断增加。随着年龄的增长,老年人面临着越来越多的慢性疾病威胁,2014年的中国老年社会追踪调查数据显示,75.2%的城乡老年人自报患有慢性疾病,慢性疾病往往需要终身治疗并带来沉重的医疗费用负担。研究表明在医疗服务价格不变的条件下,人口老龄化导致的医疗费用负担年递增率为1.54%。随着人口老龄化程度的逐渐加深,老年人医疗费用将大幅度增长,给医疗保险制度的持续稳健运行带来巨大挑战。
3.人口老龄化对服务保障体系的影响。在“长寿不健康”的背景下,老年人口失能风险较高,导致形成庞大规模的失能老年人群体。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示,2016年我国失能半失能老年人约为4063万人。失能老年群体日益增长的长期照护服务需求对我国现有养老服务保障体系提出更高的要求,发展任务十分艰巨。与此同时,由于人口流动和家庭结构变化,日趋小型化的家庭的养老功能急速衰弱,难以满足老年人长期照护服务的需求,老年人口的长期照护问题是我国应对人口老龄化挑战长期面临的难点与焦点问题。当家庭不能提供照料功能时,迫切需要建立社会化的长期照护体系,包括长期照护服务的供给和资金的筹措。在应对老年人失能风险的制度建设方面,我国发展较为滞后, 虽然已经开始试点长期照护保险, 但建立正式的长期照护服务保障体系还需时日。
老龄化的加速是我们没有遇到过的发展问题,全社会对老龄化形成担忧甚至恐惧,也是情有可原的。实际上,我们要区分应对老龄化挑战与满足老年人不断增长的需求。要解决老年人的问题,包括老年人口日益增长的对养老金、健康服务、更好的居住环境和学习娱乐等的需求,都要针对老年人个体或者老年人群体做出有效的制度安排,无疑会增加社会资源的投入。满足老年人口不断增加的需求无疑是老龄社会公共政策的重要内容,但仅仅聚焦在完善调整对老年人的公共政策只是应对老龄化社会众多挑战的一个方面。老龄社会是包含了所有年龄段人口的完整的社会。老龄社会影响的并不仅仅是年轻劳动力的问题,也并不仅仅是老年人长期照护的问题,而是整个社会的经济形态和社会形态。老龄社会的应对(特别是中长期的战略)需要关注覆盖全人口和全生命周期的社会经济支持系统。
四、应对人口老龄化的中国特征(或优势)
为解决人口老龄化带来的问题,世界各国都根据各自社会经济发展和政治文化传统等基本国情建立各种制度安排和政策项目。发达国家的养老金制度有长期的历史也不断地改革,长期照护制度也在不断完善,为我国积极应对人口老龄化挑战提供了丰富的经验借鉴。同时,不断深化的老龄化对所有国家都构成新的挑战,涉老制度改革是一个持续的过程,既具有一定的共同趋势,更表现出显著的个性特征,我们无法简单地模仿引用。中国特殊的政治体制、文化传统、家庭观念、人口经济大国等是我们在应对人口老龄化挑战时必须关注的特征。
1.中国具有强大而稳定的政府
中国政府的强大而稳定是中国发展一个巨大的保证,也是我们应对人口老龄化挑战最重要的中国优势。
在应对人口老龄化的整体战略体系中,中国政府发挥主导作用,重点承担保基本、建机制和强监管的职责。在健全和完善社会养老服务体系中,形成“政府托底”与“政府主导”的格局,同时尊重市场规律,鼓励和支持企业和社会组织积极参与养老事业和产业发展。其次,中国政府具备强大的组织能力和资源配置能力,主要体现在顶层制度设计、法制环境创立、项目规划、不同领域资源配置等方面。通过制定和落实中长期发展规划,中国具备从容选择和发展符合中国具体国情的老年福利体制的有利条件。再次,中国政府拥有并有能力动员更多的养老资源,通过诸如实现养老保险全国统筹、养老基金投资运营、划拨国有资产、调动土地资源等方式确保养老金制度的稳定持续发展。中国政府的资源动员能力是西方发达国家所不具备的。
2.中国具有悠久的养老、孝老、敬老的历史文化传统
首先,孝文化奠定了中国养老的价值理念基础。老龄政策的制定和运行应该有明晰的价值理念和完整的伦理体系做支撑。中国在漫长的历史发展过程中所形成的孝伦理及其延伸出来的家庭伦理所强调的尊老敬老、代际反哺、老吾老以及人之老这些价值观在现代社会也还有非常积极的价值和意义。虽然在现代化过程中这些文化传统有所弱化,但仍然是中国社会基本的道德规范和行为准则。 其次,传统文化有助于拓展中国的养老资源。中国传统社会中邻里互助意识是社区养老的坚实依托,中国的熟人社会传统也为互助养老提供了社会土壤。传统文化使我们的养老资源和政策选择比西方发达国家更加多样和持久。
3.家庭在中国养老主体中始终是可依赖的中坚力量
无论社会如何变化,家庭始终是中国社会组织的基础,中国家庭的变化发展虽然呈现核心化趋势,但中国家庭的抚幼养老功能依然存在,甚至由于大量独生子女家庭的存在而得到强化。目前祖父母参与年轻夫妇的子女照料就是一个普遍存在的现象,家庭内对代际责任与代际公平的诉求也较为普遍。同时,中国家庭在迅速而全面的社会经济转型过程中依然是应对各种风险的最基本单位,一直在吸收和消化社会转型的成本,家庭在某种程度上填补了基本公共服务和福利制度不完善造成的空缺。
西方发达国家近代家庭核心化的重要制度基础是其相对完善的社会福利与保障体系,而这些制度安排在我国还处在初期阶段,目前无法在未来也不可能完全替代家庭的职能。
4.大国的区域差异与规模优势为中国解决老龄问题提供便利
大国区域差异为应对老龄化提供时空和政策腾挪空间。以户籍人口计算的中国人口老龄化的地区差异呈现东高西低、城高乡低的特征。 但人口流动迁移和中国城市化进程的快速推进,将老龄化的压力将通过人口流动传导至中西部地区。利用各地老龄化程度和劳动力供求关系的差异,采取相应的错位发展策略,有可能使得各地区均可延长人口机会窗口的开启时期,最大限度地在国家层面收获“人口红利”。
大国的规模优势提供了宏观战略与资源配置的巨大灵活性。我国经济总量已跃居世界第二位,具备一定的经济实力和基础,为从经济层面应对人口老龄化挑战提供了产业结构和经济结构调整的空间;随着我国市场机制的不断完善,国家宏观调控能力和资源配置能力进一步增强,为我国统筹配置国内外资源、分散人口老龄化风险提供了条件。
五、应对人口老龄化的中国思考与选择
老龄社会治理有两个核心命题,一是应对人口老龄化带来的结构性挑战,二是要满足老年人对美好生活日益增长的需求。中国应对人口老龄化必须要基于中国的基本国情,必须有中国思考。

1.重新定位老年人的社会角色
通常,60岁及以上的老年人通常被视为被抚养者或负担人口,对生理年龄的片面关注,忽视了老龄化的多元性、层次性、阶段性和动态性,及个体和群体间的差异,同时也无法反映老龄化影响的区域差异性。因此,有必要从动态的视角重新定义“老年人”和“老龄化”,以扩展政策应对空间、建立理性社会氛围。现有老龄政策和制度安排主要是依据传统的对老年人和老龄化的认识进行设计和建立的,老年人口更多被视为社会负担而非重要的人力资源。而随着科技发展,尤其互联网、物联网、人工智能的发展将改变老年人的“可行能力”,使得老年人的生活、出行、社会参与越来越可行和便捷,在一定程度上延伸了生理的年龄,促进健康老龄化,使传统定义下的老年人口能够更好地参与经济社会活动。因此,通过创新指标体系和政策工具,更新老龄政策的设计理念,发现并整合新资源, 应重视老年人力资源的价值和开发,充分利用科技发展对老年人及老龄政策设计的影响,改变或弱化对人口老龄化的过度悲观态度。
2.“全生命周期”是应对老龄化的重要视角
老龄社会的应对不是一种应急策略,必须考虑到经济社会的可持续发展,将短期目标和中长期发展战略结合起来。基于全生命周期的观点,老龄只是个体生命周期的一个阶段,人们在老年时期的经济、健康等状况在很大程度上取决于中青年时期的经历和行为模式。也就是说老年保健是有用的,但如果注重中青年时期对健康的投资将更加有效。老龄社会是一种社会形态,老龄社会的应对不仅涉及老年人,而且是全人群需要共同面对的问题。因此必须将个体的生命阶段与人口结构的发展历程紧密结合,区分并有机整合为老年人口提供高质量易获得的公共服务和全面应对老龄化挑战的制度安排。需要充分考虑全体社会成员的需求与价值,将老年人短期的养老需求与国家的长期稳定发展目标实现有机结合;老年人养老金的平衡与可持续需要提高全社会特别是中青年劳动人口的劳动生产率和提高老年人经济参与;老年照护服务的供给需要家庭给予充分的支持与配合。因此,引入“全生命周期”是为了强调老龄战略及相关政策体系的可持续性和代际公平原则。中国要在建设社会主义现代化强国过程中实现代际公平和共建共享;将生育政策与家庭政策相统一,尽快实现从“多生”到“善养”的转变,实现以“质量换数量”的人口发展政策;在健康中国大框架下推进健康老龄化,重视生命质量,将“优生”与“优死”并重, 尽可能满足老年个体多元化的生活需要。
3.把握发展机遇深化改革
当人口年龄结构发生重大改变时,必然影响现行的相关制度或政策效率,人们的观念转变和制度形态的适应性调整改变常常是滞后于人口结构的转变。在传统制度框架中应对老龄化,大多是通过干预人口发展(例如出生率等)以延续传统制度安排,实质上是让“人口变化适应制度发展”,传统的制度操作空间已越来越小。我们通常所讲的未备先老常常只关注养老基金等的长期平衡,也经常会对调整人口政策而延缓老龄化进程寄予过高的期望。从这个意义上讲,人口老龄化所带来的挑战并不完全来自于老年人或者老龄化本身,而更多源于现有的社会制度或政策体系不能满足老龄社会的发展需求,从而要求“制度发展适应人口变化”。同时,时代发展(尤其是科学技术发展)正在重塑人们的工作形式和生活方式,为科学应对人口老龄化创造了新的空间和无限的可能;适应老龄社会发展的教育体系改革势在必行,终身学习的教育体系要尽早建立。未来几年(2018-2021)是我国老龄化进程的平台期,也是我们深化相关改革的机遇期。
4.将“整体性治理”模式植入公共管理/政策体系
老龄化是一个跨越功能边界的非结构化公共事务问题,分工细密、层级分明、专业导向和行政驱动的传统政府管理模式无法实现有效的治理,更需要跨功能、跨组织的治理机构的联合行动以实施整体战略。人的需要是通过多种渠道或系统来满足的,公共政策要想发挥持久有效的作用,就必须促进和协调各种不同系统共同发挥作用,而不是仅仅依靠某一项目、某一部门或某一社会系统来承担责任。目前,老龄化的影响已经渗透到我国社会的各个领域,并由此形成一个超复杂系统问题,所以对其干预绝不仅仅是局部的、静态的政策调节或调整,需要转变思路、更新理念,从整体的、动态的视角来重新思考应对人口老龄化的战略布局。当前我国的行政体制改革、区域联动发展、部门间议事协调机制、一站式服务创新和基层民主创新,都部分体现了整体性治理的思路, 但还有巨大的完善空间。
5.通过有效的家庭政策提升家庭发挥功能的能力
政府应当并正在成为养老社会化的主要推动者和资源提供者,政府和市场等将不可避免地承担越来越大的养老责任,但任何社会养老政策都无法完全取代家庭的价值与功能。缺少家庭责任的养老政策是残缺的政策,既不能使老人获得完整的福利,还会造成社会的过重负担。 家庭伦理是根植于中国的传统文化土壤,国家与家庭对个体的福利支持属于不同的形式、不同的层面,他们之间不存在简单的替代关系。老龄社会的应对是全民的事情,需要最广泛地参与,自然也包含家庭的参与。无论是否愿意,家庭始终在客观上发挥着经济安全和情感支持等功能。关键在于政府及政策的有效引导与支持,需要通过有效的家庭政策(包括经济激励)提升家庭发挥功能的能力。虽然社会公众和政府部门已经开始关注这个问题,但真正公平有效的家庭政策体系的建立还需时日和巨大的努力。
6.善用最后的“人口红利”,重视区域均衡
我国尚处于收获人口红利的最后窗口期,新型城镇化和户籍制度改革可以有助于城乡和地区解决了劳动力供需矛盾和充分就业的问题,尽可能地延长人口红利机会窗口开启的时间,为最大程度地收获红利创造有利的环境。人口红利和人口负债是同一人口转变在不同历史时期的表现形式,或者说人口负债是前期人口红利的必然结果。当代人享用人口红利而让未来世代承担人口负债是代际不公平,而主要的解决之道在于加大对教育的投资,提升未来劳动力人口的人力资本,以在未来能以较少的人力资源创造出更多的社会财富,实现以人力资源的质量替代数量,抵消劳动年龄人口减少对中国经济持续发展的负面影响。
在过去30多年中,发达国家借助对外直接投资等方式从我国的人口红利中获益巨大。在未来的几十年中,我们要认真思考如何才能有效地通过带动当地经济发展而能够从其他国家的人口红利中获益,实现双赢。目前劳动力资源丰富的国家大多在中南亚、非洲和拉丁美洲,与西方国家相比,中国在这些地区的长期投入已逐渐产生影响,一带一路倡议的实现将为我们提供了一个良好的战略环境。
六、满足老年人美好生活需要是中国应对人口老龄化挑战的长期目标
党的十九大报告明确提出中国特色社会主义进入了新时代,社会主要矛盾已经转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。在养老领域,我们认为该矛盾可以表述为老年人日益增长的美好生活需要和老龄事业发展不平衡不充分的矛盾。十九大报告提出积极应对人口老龄化,构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展。
老年人美好生活需要的满足应遵循以老年人的需求为本和实现老年人的全面发展两个基本原则,涉老政策要精准聚焦解决老年人的生活顾虑,满足老年人日益增长的社会参与和情感需求。 中国的小康社会和社会主义现代化强国的建设将是在人口老龄化进程中完成的,也必然为中国人民包括老年人口创造更美好的生活。
(本文根据主办方提供速记整理,经演讲人审定)
责任编辑:田春玲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 老龄化,二孩政策,彭希哲

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