兵韬志略｜欧盟启动新防务合作机制，防务一体化进程加快

热点新闻：据法国媒体报道，欧盟23国日前在布鲁塞尔签订了一项条约性欧洲防卫协议，决定启动欧盟防务“永久结构性合作”（PESCO），以加快欧盟成员国之间的防务一体化进程，并帮助欧盟应对在安全领域面临的各种挑战。欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼表示，这是“欧盟防务方面的历史性时刻”，将为欧盟未来制定共同防务政策和建立独立防务力量提供重要框架机制。

点评：欧洲曾于上世纪50年代提出构建“欧洲防务共同体”的计划，多次尝试建立更加紧密的军事联盟，但均以失败告终。欧盟一直没有放弃其防务一体化的目标，近年来从军事机构整合、军备研发和兵力部署等方面都作了较大的努力,军事一体化持续加强。此次“永久结构性合作”协议的签订，是欧盟向着未来联合防务跨出最重要的一步，不仅将保证欧盟加强从巩固国防工业到协调欧洲范围以外的维和军事行动的防务合作，而且还为欧盟实现共同防卫政策奠定了坚实的基础。可以预见的是，随着欧盟深化防务一体化的进程不断加快，未来必将会在世界格局形成重要的一极，与美国围绕欧洲安全事务主导权的战略博弈也将日趋激烈。

欧盟防务一体化基本框架建立

“永久结构性合作”概念最早出现于2007年欧盟各成员国签署的《里斯本条约》，该条约允许欧盟成员国根据自身意愿深化防务一体化合作，从而为欧洲开展联合防务提供了合法性依据。目前，在欧盟现有的28个成员国中，有23个参加这项联合防务机制，只有决定脱欧的英国及丹麦、葡萄牙、爱尔兰、马耳他五国不在其中。而根据欧盟在会后发布的公报说，一些未签署协议的成员国有可能在晚些时候加入。

从内容来看，根据欧盟公布的文件，“永久结构性合作”机制是一个雄心勃勃的、具有约束力和包容性的法律框架，它将允许那些愿意并有能力的成员国共同发展防务能力，对一些军事项目进行投资，或提高军队的作战能力等，比如要定期增加防务预算等。欧盟当天在新闻公报中强调，“永久结构性合作”机制是一个兼具包容性和约束性的框架，欧盟国家在自愿的基础上参与，参与国共同发展防务能力、投资防务项目以及提高军事实力，同时需履行定期增加国防预算、投入一定比例的军事研发技术等承诺。 莫盖里尼透露，在“永久结构性合作”机制框架下，欧盟成员国已提交了50多个项目，包括建立欧洲流动医院、联合军事后勤网络、军官培训及特定军事任务的联合训练中心等。

从意义上来看，欧盟政策期刊《欧洲动态》评论认为，长期以来，欧盟缺乏一个共同的防务战略，并依赖北约解决所有军事问题，“永久结构性合作”机制可能成为欧盟数十年防务政策的最大进步。按照欧盟规定，这次23个成员国签署“永久结构性合作”联合通知书只是政治意愿的宣示，具体协议还必须得到欧盟外长理事会及欧盟峰会的批准后，才能进入实施阶段。根据目前的情况，即将于今年12月中旬举行的欧盟峰会很有可能予以批准。可以预见，一旦所有国家加入，该合作机制将会成为欧盟防务一体化的基本框架，从而大大加快欧盟军事一体化的进程。

促进欧盟防务预算极大增长

长期以来，由于自身实力因素以及受到来自英国方面的压力，欧盟的防务预算一直处于较低水平，多年没有进行增长。据欧盟官员透露，如计算过去六年间通货膨胀的影响，欧盟防务的预算实际上甚至缩减了15%左右。

根据此次欧盟委员会发布的公告，“永久结构性合作”机制的一大原则为“具有约束力”，包括在防务开支方面对欧盟成员国作出了明确的规定，要求机制内国家为实现共同设定的目标，必须“定期增加实际国防预算”。据法新社此前报道称，该机制要求欧盟23个成员国需将20%的国防支出用于采购军备，2%的国防支出用于防务研发投资。目前,欧洲议会已通过一份9000万欧元的2017年至2019年先导计划，并计划将在2020年之前将每年国防军事研究投资从现在的2500万欧元增至9000万欧元。2020年后，这个数字还将扩大到10亿欧元以上。如有需要，欧盟委员会可在2021年至2027年拨出35亿欧元作为国防预算。

与欧盟成员国增加防务预算支出相呼应的是，欧洲在此之前已经设立了一项旨在促进各成员国的国防科技研发和国防装备合作的防务基金。2017年６月７日，欧盟委员会宣布，将设立总额达55亿欧元的欧洲防务基金，帮助欧盟进行共同防务技术和装备的研究，通过欧盟预算直接资助成员国的创新型国防技术和产品的研究，如电子、超材料、加密软件和机器人技术等，协调、补充和扩大成员国的防务研发投资，帮助成员国减少防务领域的重复投入，并带动成员国之间的融资交流。莫盖里尼在回答记者有关“永久结构性合作”机制与欧洲防务基金之间的关系时表示：“‘永久结构性合作’机制由欧洲防务基金提供支持，它将使欧盟成员国能够利用欧洲的规模经济，并以这种方式弥补我们这一时期在跨大西洋合作中的缺口。因此，我们今天要做的加强欧洲防务这件事，将是帮助北约，并使同盟可以更加依靠欧盟力量的一种方式。”这也从一定程度上也证实了“长期组织合作”机制与欧洲防务基金是相辅相成的，将共同为促进欧盟防务一体化发挥重要的作用。

未来前景仍具不确定性

联合防务是欧洲一体化的深水区。自欧盟成立以来，欧洲经济一体化建设取得了很大进展，在共同防务建设方面始终裹足不前。近期欧盟防务一体化进程明显加快，主要是受到了以下方面因素的驱动。

首先，从安全环境来看，当前欧洲安全形势发生了根本变化，欧盟正在面临着包括大规模杀伤性武器的扩散、有组织跨国犯罪、毒品走私、非法移民等在内的各种安全挑战，急需各国共同去解决。此外，由于欧洲许多国家、民族、宗教之间存在着许多矛盾，爆发地区冲突的可能性没有完全消除。例如，中东欧地区未来依然是一个潜在的热点冲突爆发地区，巴尔干地区也是欧洲地区的“随时会点燃火药桶”。欧盟周边其他地区如北非、中东以及前苏联地区冲突不断，有可能引起涌向欧盟的难民潮，这些都需要欧盟建立一支联合武装力量来共同应对。由此可以看出，出于自身安全的需要，加快防务一体化进程是欧盟根据当前欧洲新的安全环境而做出的重大决定，势在必行。

其次，从欧洲自身的战略追求来看，随着欧洲经济实力的增强，一体化程度的加深，欧盟将多极化世界确定为追求目标，竭力希望能够成为未来世界格局中真正的一极。而长期以来，欧盟一直是“经济上的巨人”和“军事上的侏儒”，迫切希望通过逐步提高共同防务和联合作战能力，改变这种形象，增强在外交上的威信和国际社会的影响力。

最后，从国外影响因素来看，目前对欧盟防务一体化进程影响最大的是美英两国。随着美国重新调整其军事战略，特别是总统特朗普上台以来，多次宣布美国可能会减少对北约同盟国的保护力度，并要求欧盟国家交纳拖欠的军费，使得欧盟普遍担忧美新政府将收拢对欧洲安全的“保护伞”，从而更加坚定了推动自主防务建设的决心。而英国则一直是欧盟防务一体化的反对者。在安全问题上，作为在联合国安理会拥有一票否决权的核国家，英国始终倚重美国和北约，反对欧盟在北约之外进行重复的防务建设。直到近期，英国启动“脱欧”程序，才为欧盟加快内部安全和防务合作提供了契机和新的动力，使得欧盟防务一体化进程明显加快。

虽然欧盟目前对防务一体化建设具有强烈的意愿和充足的动力，并采取了一系列切实有效的措施，但也面临着众多因素的制约。例如，在防务一体化目标上，欧盟内部是矛盾重重。作为欧盟核心的法国和德国，在对待欧盟未来主导权的问题上分歧很大。法国主张的是建立较小的国家集团，以便对欧盟进行掌控，而德国则希望建立较为广泛的联盟，尽可能多地将除英国之外的欧盟27个成员国包括在内。而大多数中东欧成员国由于直接面对俄罗斯的强大威慑力，因此更多地把安全保护伞寄于以美国为主的北约，而对欧盟独立防务信心不足。此外，欧盟与北约的复杂关系也影响欧盟防务一体化的深入。在目前欧洲军事实力整体有限的情况下，北约仍是欧洲集体防御的基石，欧洲想要脱离美国和北约实施自主防务还不太现实。从未来发展来看，如果这些制约性因素得不到根本解决的话，欧盟防务一体化建设还将会困难重重，具有较大不确定性。

（兵韬志略是由国防科技大学国际关系学院外军研究中心副主任方晓志为澎湃防务栏目开设的个人专栏，盘点一周重大防务事件，评点信息背后暗藏的玄机，剥茧抽丝、拂尘见金，每周一期，不见不散）