西风不相识︱民众是谁——民主、联邦与公投

西方是现代社会的发源地，它的制度——如民族国家、公民身份、民主，也被视为现代性的标准配备，逐渐被复制到全球。但没有什么东西是静止不变的，制度也一样。当前，西方民主国家面临的一大挑战，是如何解决内部的“多样性”乃至“多民族性”问题。

民族国家是当今世界政治系统中最基本的行为体。根据民族国家的理想原型，国家的边界与民族的边界相重合，即一个国家对应一个民族，一个民族对应一个国家。这样一来，在一国的国界之内，文化的同质性必然很高。即便境内各地、各群体有所差异，也是“大同小异”。换言之，如果世界是按照理想原型来运作的，那么一国之内就不会出现“多样性”的难题。

但现实和原型是有出入的，一个民族对应一个国家很难做到。只有个别国家得天独厚，比如日本、葡萄牙，民族的边界与国家的边界基本重合。多数西方国家并非只有单一的民族、纯粹的文化。这又分两类情况：第一类是非主体民族或文化群体形成了政治组织、有领土诉求，比如加拿大的魁北克人、西班牙的加泰罗尼亚人、比利时的弗拉芒人，都要求独立。第二类尚未形成政治组织、没有领土诉求，比如美国和瑞士这两个联邦国家，内部文化多样性都非常突出，但是都没有出现分离运动。

西方早期的建国历史往往也是民主化的历史。法国在大革命之后，特别是在19世纪后半叶之后，采取了许多促进国家统一的措施，包括推广法语、不承认各地文化上的差别、统一学校的教材、普遍征兵制等。这个过程与民主建设并行不悖。国家认同的巩固和教育水平的提高似乎还有助于民主参与。类似地，大不列颠联合王国的建立与代议制的建立也并行不悖；德国、意大利在19世纪中后期同时迎来民族统一和民主变革的高潮。总之，在一定条件下，民族国家建设与民主建设可以同步开展，其前提就是，在国家建设过程中，社会文化的差异并不是大家关心的政治问题。

但是到了20世纪，建国过程就没那么容易了。随着各地民族意识、文化保护意识、人权意识的觉醒，强行推行同化政策几近不可能。甚至在日常的政治生活中，各族群间的文化差异也经常成为焦点议题。如果完全按照“少数服从多数”的原则来管理国家，那么时间长了只会加剧不同族群之间的冲突，民主的威望也会受到削弱。这样一来，民族国家建设的逻辑就与民主建设的逻辑产生了冲突。

那么，西方民主国家如何解决内部的“多样性”问题呢？

最常见的解决办法就是“两手抓”。一方面，继续通过各种方式潜移默化，强化国家认同。比如，发掘和弘扬共有的传统、历史、文化——直到近年，西方不少国家的小学教材中的“国家认同”问题仍然是学界讨论的热点；设计共同的仪式和象征物——法国的国庆阅兵和2012年英国女王登基60周年的隆重庆典想必让人印象深刻；推广“宪政爱国主义”——即提倡不因血缘、文化、传统而爱国，而因尊重宪法而爱国。

另一方面，则保障社会文化的多样性。针对地理上比较分散的族群，西方政府主要提倡“文化多元主义”，呼吁来自不同文化背景的人相互尊重、和平共处。只可惜，在近年难民涌入、恐袭增多、排外思潮兴起的背景下，西方的“文化多元主义”已逐渐失去了早年间的魅力。而针对在地理上比较集中的传统族群，西方政府的主要办法则是向地区放权，甚至变相实行联邦制，特别是个别地区享有特权的“非对称联邦制”。

西方有不少老牌联邦制国家，如德国、奥地利、美国、比利时等，在建国时考虑到内部各地差异较大，就采取了联邦制。上世纪80年代以来，出于深化民主制度、改革行政管理、激发地区经济潜能等多方面考虑，欧洲掀起了向地区放权的热潮。一些本来内部文化多样性较突出的国家，由于地区权力不断扩大，最终形成了类似联邦的国家结构——西班牙和英国是最为突出的两个例子。

西班牙1978年宪法未出现“联邦”二字，但规定了地区可以向中央政府申请自治。结果到1982年末，西班牙出现了17个自治区，每一个都有自己的政府和议会，而像加泰罗尼亚、巴斯克、加利西亚、安达卢西亚等“历史悠久的地区”，则在税收、警察、教育等多个方面享有更高的自治权。近日加泰罗尼亚闹独立，并非凭空而来。

英国也是个单一制国家，但现在同样有着“不是联邦、胜似联邦”的国家结构。自上世纪90年代以来，英国在工党政府的领导下开启了轰轰烈烈的地区放权过程。苏格兰和威尔士在1997年，北爱尔兰在2007年有了自己的议会和自治政府。苏格兰的教育和医疗体系如今已别具特色。英国向地区放权急流猛进，然而表面却波澜不惊，以至于2014年苏格兰合法地进行了一次独立公投之后，世人才生出了恍如隔世之感。

简言之，当一个国家无法有效管控其疆域内的“多样性”的时候，联邦制便成为一个不错的选择，“成熟的民主国家”尤其如此。这在当前西方几乎已成共识。美国攻打阿富汗和伊拉克之后，帮助这两个国家所建立的正是类似联邦制的国家。一些非西方国家也受此风影响。菲律宾、缅甸、乌干达、印尼在本世纪初皆曾热烈讨论是否要建立联邦制。

然而，联邦制虽然解决了一些问题，但又造成了新的问题。它所带来的最大困惑就是，应该向地方放权到什么程度？在最极端的情况下，地方能不能通过民主方式（如公投）而独立？

地区分离运动在全球乃至在欧洲都不鲜见。苏联、南斯拉夫、捷克斯洛伐克在苏东巨变中纷纷解体，黑山在2006年通过公投而成功独立。但是，一般认为，上述地区并非西方核心区，苏东国家也不是“成熟的民主国家”。除了两德统一，核心西方国家的边界自二战之后就没有发生过变化。魁北克在1980年和1995年举行过两次独立公投、苏格兰在2014年举行过一次独立公投，但都没有成功。

换言之，迄今为止，在成熟的西方民主国家中，还没有出现过一个成功的分离案例。但是，随着2017年加泰罗尼亚独立公投被西班牙判为非法，下面这个问题凸显了出来：在西方民主国家中，一个地区到底有没有资格通过公投而获得独立？

民族自决这个现象和理念是在第一次世界大战之后才在欧洲出现的，国际法迄今对此没有明确的规定。在实践中，比较“合法”的“民族自决”大概需要符合两个条件。第一，领土上的人民有分离的意愿（通常通过公投来表示）。第二，得到国际社会的认可。而国际社会在什么情况下会认可呢？通常是在殖民地独立或出现了“大规模侵犯人权”的情况。当然，如果独立冒犯了主要大国的利益，国际社会也不易认可。

2008年2月17日，科索沃单方面宣布从塞尔维亚独立。2010年，国际法院对此给出了法律意见：指出国际法中并没有禁止宣布独立的条款，但同时又明确拒绝就国际法中“分离权”是否存在以及科索沃独立是否合法表态。由于国际法对独立问题的模糊立场，苏格兰精英在筹备独立公投之前的讨论中，几乎没有涉及国际法。

归根结底，地方上是不是应该拥有分离权是一个理论上的难题。在西方民众看来，分离的合法性本质上来源于民主，也就是说，民众希望独立，所以独立有理。但在一个国家内，“民众”到底都包括哪些人？是所有国民还是一个地区的人？如果以认同为标准，那么存在双重认同怎么办？如果以利益受影响为标准，那么要不要区分影响的轻重？上述问题基本是无解的，也就是说，民主方式自身是没有办法确认民主主体的边界的。民主研究大家菲利普•施密特曾有振聋发聩之断语：“世上诚无民主之方式，能够决定一民族以及相应的政治实体应当为何”。

从中央政府的角度看，一旦给了地方以合法的分离权，地方就可以以独立为筹码要挟中央，从而在与中央的博弈中获得不对称的权力。所以，大部分国家并没有给地方以单方面合法分离的权力。在魁北克举行两次独立公投之后，加拿大的法律体系已对地区公投独立进行了层层限制。然而，从地方的角度看，由于公投本身就是一个“宣誓”，既可以推动地方认同又能作为谈判筹码，所以即便明知公投不合法、不会被承认，还仍会有公投的冲动。