城市共享单车监管的创新整合之道

一、跨界问题: 城市治理面临的新挑战

“跨界问题”（cross-cutting issues）是指那些事关重大公共利益、涉及多个利益相关主体、却又无法在单个部门或单一治理结构中解决的突出问题，如危机管理、流浪者救助、环境保护、交通拥堵整治、贫困学生教育等问题。这类社会问题往往涉及多个领域，具有模糊性特征。以城市交通拥堵问题为例，它不再是单纯的交通问题本身，而是和城市规划、产业结构、环境保护等诸多问题交织在一起。事实上，政策制定过程中如何有效治理“跨界问题”非常重要，因为这些问题往往超越了现有政策领域的边界，也超越了单个部门的职责范围，所以需要多元主体间的协同才能解决。

在当前这个网络高度发达的信息时代，跨界社会问题大量涌现，这是城市治理所面临的新挑战。这些问题可能跨越行政区域或者地理边界，跨越多个政府层级、多个不同职能部门的职责边界，跨越政府、企业与非营利组织三大部门的传统职责边界，具有高度的复杂性。对这类公共事务的治理体现了公共治理的复杂性。

二、理论阐释：整体性治理与跨界问题治理的契合

为回应“跨界问题”，公共管理理论界与实践部门提出或采取了一些有益的尝试。但是学界很快就发现，政府治理模式本身就有可能阻碍跨界问题的治理。传统公共行政模式和新公共管理模式都无法有效解决这类新型复杂问题，都带来社会治理的碎片化和政权体系内部的分裂等一系列问题，面对许多跨界社会问题，却无法提供最佳方案。

在政府管理实践层面，西方主要发达国家已将公共部门改革的重点从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向整体性治理，大力推进有效的“跨界”合作治理改革。

而且，传统的公共行政模式和从事新公共管理的功能性组织在现代公共服务中产生了高消费、短期思考、缺乏协调与合作等问题。为克服这些缺陷，“整体性治理”改革不再围绕特定功能建立组织，而是以结果和目标为导向，进行组织设计与创新。传统公共行政模式和新公共管理都无法解决跨界问题，而这正是整体性治理模式的优点所在。整体性治理成为当代政府管理新理念，尤其在解决结构不良的社会问题方面具有很大的优越性。

由此可见，整体性治理致力于解决传统官僚模式中的部门分立和碎片化问题，与跨界问题治理有着很高的契合度。整体性治理为跨界社会问题的有效治理提供了新的整体主义的思维方式、更加有效的治理工具和新的治理模式。

三、共享单车监管的“碎片化”表征

我国改革开放以来的实践证明，假如定位正确、角色明晰，政府就可以成为深化改革的保障。尤其是十八大以来，习近平总书记在一系列讲话中明确强调：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”而假如地方政府这只“看得见的手”变成“闲不住的手”，取代了市场这只“看不见的手”，就将干扰正常的市场配置机制，严重压抑人们的创业热情，阻滞市场和社会的创造力，为我国经济和社会的转型发展制造体制机制障碍。

2016年以来，很多城市开始将对共享单车的监管提上日程。深圳、成都、上海、南京、济南、北京、天津等城市先后发布了有关共享单车监管的征求意见稿、指导意见或管理办法。梳理各地共享单车管理政策后不难发现，多数地方的共同关注点是三个，即共享单车押金怎么管、用户安全如何保障、共享单车乱停乱放问题如何治理。但是在监管实施过程中，个别地方就整体而言已经出现政府职能错位、越位、缺位现象，具体表现主要包括：监管职权碎片化、政策目标冲突和部门边界模糊。

（一）监管职权碎片化：共享单车监管的职责定位不明

其一，职能错位，有些地方政府“该管的不会管”。地方政府的具体管理要有法有据，不能损害民计民生。然而，有的地方政府强制企业为用户买保险，包括第三方责任险、人身保险等，甚至要求“赔偿额度不得低于15万元，企业先行赔付”。其实，使用共享单车本身是用户与企业间的交易行为，根据双方的约定，运营方应该明确告知甚至鼓励用户购买保险，用户自己必须有相应的风险意识，承担自己的行为所带来的后果。现在一些地方政府强制企业为用户买保险，极有可能进一步助长用户的粗心大意甚或故意铤而走险，从而导致企业风险和成本大增。

此外，有不少基层政府已经公布共享单车的投、骑、停禁限区域，如果该区域确属封闭区域、人员密集区域或本来已经禁止非机动车辆通行，尚属负面清单合理监管，但是不少区域其实是典型的公共区域，比如高校，这是ofo共享单车最初创业的源头，也是各地政府大力推行的公共自行车项目重点投放区域。显然，这些地方的政府监管出现了职能错位问题。

其二，职能越位，有些地方政府扮演着“监管者+安排者+提供者”的角色。对于共享单车的押金安全问题，有的地方政府规定，“收取押金的共享单车企业，须在本市开立资金专用账户”，个别地方甚至规定“设立押金专用账户，保证专款专用”。其实，押金问题实际上是企业和用户之间的关系问题，从企业和用户的合同角度去规范，如发生问题双方通过商法、合同法等法律途径解决可能更有用些。本来资金就是需要在市场上流通与盘活才能发挥更多效用，而政府超越了本部门的职权范围，要求企业资金和账户如何运用，并不能保证企业与用户关系的稳定性，而且明显已经干涉到企业的微观运作了。

有的地方规定共享单车要实施“总量控制、价格管制”。道理也一样，政府违背了市场原则。其实，共享单车的数量和价格应当依据市场机制来配置，政府不能代替消费者和市场决定共享单车的布局。

其三，职能缺位，地方政府在“最后一公里”公共服务供给方面存在薄弱环节。地方政府的公共事务治理过程实质上就是为辖区内市民提供公共服务和公共物品的过程。但长期以来，地方政府的主观能动性不足，出于自身利益、财政压力等的考虑，不少地方政府在提供公共服务和公共物品方面相互推诿，责任缺位。此外，县级政府的角色一直被看作执行者，这在一定程度上忽略了县级。

监管职权的有效实施离不开具体的监管机构，当存在多个监管机构时，有可能出现“事权分散”或者“职责交错”的问题。当前在共享单车的监管体系中，直接相关机构是交通部门、公安部门、城管部门，此外根据各地的共享单车管理政策，可能还涉及中国人民银行营业管理部、金融监管机构、第三方监管机构、质检部门、消费者保护部门。直接、间接相关的监管部门众多，造成如下问题：

其一，不同监管部门之间“事权分散”。虽然目前共享单车管理政策主要是在各大城市政府层面，并未上升到中央层面，相关举措也主要是以交通部门名义下发，但会同时涉及大城市中的市、区、街道或镇等不同行政层级。在等级控制模式的监管体制下，由于存在“职责同构”，上级政府与下级政府间的事权责任划分交叉模糊，导致基层政府在共享单车监管体系中的作用难以有效发挥。

其二，不同监管部门之间“职责交错”。共享单车监管实际上涉及同一层级的许多职能部门，同一层级政府内部各部门间存在职能的碎片化现象。而且在“条块分割”的大背景下，“条条”政府与“块块”政府之间的关系仍未理顺，职、权、责、利相互剥离，具体部门的相应职权也因此受到严重制约。比如，共享单车的乱停乱放现象是其被最为诟病之处，但如停放在马路上，属于交警的权限范围还是市政部门的职责范围，就存在交叉，难以区分；如停放在人行道上，属于城管的权限范围还是交警部门的职责范围，也并不清晰。此外，如果车辆损坏了人行道一旁的树木，是不是还得环卫部门或市容部门出面？

（二）政策目标冲突：共享单车监管的利益协调机制不完善

其一，政策执行目标的碎片化。通常来说，政策的总目标是明晰的，但在解决某一具体问题时，目标的模糊性又容易导致执行者难以达成目标上的一致性。

我国目前绝大部分城市尤其是中心城市的道路管理存在目标分散、功能分割、互不协调的问题。城市道路管理不仅涉及交通、市政、交警甚至工务段等专业部门，还涉及市、区、街道或镇等各层级政府部门。多类别、多层级政府部门如此“九龙治路”的结果是，遇到共享单车相关问题时，很多政府部门彼此之间都不知道该由谁来协调。在日常管理过程中，权责不对等问题突出。许多政府部门在执行时通常站在自身的立场去分析问题，缺乏全局观和系统观，各主体之间的权力和职责范围并没有清晰的规定。

其二，利益协调机制的碎片化。在跨部门合作过程中，作为相对独立的利益主体，各个地方政府部门在跨界的公共利益上往往存在分歧。由于目前地方政府部门间利益协调机制不完善，尤其是缺少对因在合作中因让渡自己的权利、资源而造成的损失的补偿机制，导致有些地方政府仅从本部门利益考虑，政策兼容性差，资源共享程度低。这种追逐自身利益的现象如果越演越烈，必然会加剧地方公共政策的冲突。

（三）部门边界模糊：共享单车监管的合作机制失灵

共享单车的监管涉及至少以下利益相关主体：各级政府职能部门、街道或居委会、共享单车运营企业、自行车行业协会、物业管理部门、门卫、共享单车用户、普通市民，等。城市共享单车从生产到监管到回收环节中的各个利益主体都追求利益最大化，在相互竞争与相互合作中，日趋形成了多个层面的博弈关系。归纳起来，最主要的有两种，即共享单车使用者和共享单车运营企业的行为博弈，以及政府和共享单车运营企业间的行为博弈。

鉴于任一监管方都无法以一己之力形成整体性、可行的共享单车监管模式，各监管方之间就有必要合作。这种合作若能实现合作，是基于利益关系的，其实质是稀缺资源产权间的让渡，合作状态为订立实现共享单车安全有序监管的长期集体行动协议。但是该协议达成和实施及相关过程中极易出现机会主义行为，从而导致共享单车监管部门间出现一系列非合作困境，最终会造成联合执法受阻，难以在整体上促使监管效果达到最优。

另外，市民自身原本是政府决策与公共政策的权力来源，但是在实际中，本该代表市民利益的居民委员会（在一些地方是街道和镇），在实际运作中沦为政府自上而下实施治理的基层部门，这严重制约了群众性基层自治组织作用的发挥。

最后，已经与政府脱钩的自行车行业协会虽然名义上是社会组织，但是在实践中多是政府直接成立或从政府职能部门中分离出去，是协助政府进行行业管理活动的“官办”组织，对政府有着深度的依赖性，在共享单车行业管理活动中权责难以明晰。

四、共享单车监管的整体性治理创新要点

鉴于当下城市共享单车监管存在上述弊病，有必要借鉴西方主要发达国家公共部门改革的经验，引入整体性治理的理念和实践，以推动我国共享单车监管体系的创新整合。

首先，整合共享单车监管的治理结构。共享单车从生产到监管到回收的环节，涉及至少以下利益相关主体：各级政府职能部门、街道或居委会、共享单车运营企业、自行车行业协会、物业管理部门、门卫、共享单车用户、普通市民。但是最核心的是共享单车运营企业、政府与共享单车用户，它们形成了以下核心治理结构：政府管平台、企业管用户。

其中，政府对共享单车运营企业的违规违法行为进行监管，制定相应的规则；共享单车运营企业对用户的违规违法行为进行监督与防范；政府对共享单车用户的违法行为进行监管。此外，自行车行业制定相应规则，对共享单车企业的违规违法行为进行规范和监督，政府对自行车行业协会履行监管职能。当然，作为公共权力来源的数量最多的普通市民，应该是监管体系中的重要组成部分，所以就形成了整体性治理模式。

这个监管体系是多元合作治理体系，是一个环环相扣的系统，即共享单车企业对用户的违规违法行为进行预防和监督；共享单车企业对自身的行为进行内部自我监督；政府和自行车行业协会制定相应规则，对共享单车企业的违规违法行为进行外部规范和监督。政府制定相应规则的决策过程要公开并且有充分的公众参与，市民可以对政府封闭制定的、不合理的规则进行监督。当然市民也可监督行业协会和共享单车用户，政府与行业协会脱钩后就是对后者履行监管职能。

第二，推动共享单车监管的共治共享。解决共享单车的跨界问题，核心是政府与企业、行业协会、市民实现共享、共治、共赢。这需要构建以社区或路段为单位，包括街道、居委会、物业、保安甚至开发商等在内的共享单车“共治共享社群”，形成政府统筹、多方合力的新型公共治理模式。推动协同治理，建立多中心的共享单车治理格局。

共享单车乱停放，不能简单归结为市民素质问题，如果我们的城市管理者能给非机动车以更多的引导和路权，就可以更好解决自行车的停放问题。共享单车作为一种由企业主导的商业或社会企业模式，应交由市场来管理，但管理部门要加强对共享平台的管理，比如与企业合作，共同经过演算，事先划定指定停车区域，在公交、地铁站点周边开辟共享单车停放区域，疏堵结合，来解决违停、圈地等乱象。

政府和行业管理者应重新审视城市总体规划和公共基础设施。共享单车运营企业应加强与政府协调，合理划设区域，充分运用互联网技术解决问题，比如向政府提供利用大数据分析的停车区域需求（这通过社会网络分析的算法目前完全可以解决），由政府根据其合理性进行批准，划设新的合理的停车区域。非常重要的一点是对共享单车使用者失信等问题的监管，这可以和市民诚信平台联网。

第三，整合共享单车监管的治理工具。如何解决共享单车监管体制的“碎片化”问题，必须有相应的治理工具。本研究根据共享单车的使用或停放过程，并结合城市道路交通管理规则的职责划分，提出由不同监管主体、监管事项和监管工具组成的整体性治理工具箱。也就是说，公安部门按照不举报不受理的举证原则，对共享单车使用、停放、回收等全过程中企业、用户的任何违法行为追究法律责任；在道路上，由交警按照交通管理办法处理交通违规行为；在人行道、停车点，由城管、交通协管部门对乱停乱放、占用盲道、损毁绿化设施等行为进行阻止、处罚违规人员和清理车辆；自行车行业协会制定行业标准，指导、监督运营企业；市民对共享单车企业、用户任何违规违法行为可进行监督、投诉、举报；街道、居委会管辖本区域内的停放或骑行问题；小区门卫阻止进入封闭的小区或办公区域；物业管理部门阻止违规人员和清理车辆等。

五、结论与讨论

在跨界问题上，如何有效实现各政府部门的职能优化，实现多元利益相关主体的共治共享，越来越成为公共治理领域不容回避的议题。基于整体治理视角，本文对我国各地城市正在兴起的共享单车监管进行了全方位解析。

研究表明，当前我国城市共享单车监管体系存在“监管职权碎片化”、“政策目标冲突”、“部门边界模糊”等问题。为有效治理当下共享单车监管体系的诸多弊病，本文创造性地提出了对我国城市共享单车监管体制进行整体性治理的创新要点，即“整合共享单车监管的治理结构”、“推动共享单车监管的共治共享”和“整合共享单车监管的治理工具”，并提出了由不同监管主体、监管事项和监管工具组成的整体性治理工具箱，以实现对这一跨界问题的整体性治理。上述结论对当前以及未来一段较长时期内我国政府跨界问题公共治理体系的完善以及利益相关主体行为的规范具有良好的借鉴意义。