《世纪》专稿|亲历者口述:全国首块土地批租为什么在上海?

王安德/口述 徐建刚、严亚南、杨 晔/采访整理

2017-12-06 14:51

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编者按:土地批租是国家土地使用权有偿使用的一种形式,即将若干年内的土地使用权出让给土地使用经营单位。土地批租对我国土地使用和管理制度改革乃至整个经济体制改革有着十分重要而深远的意义。本文由中共上海市委党史研究室根据时任上海市土地批租办副主任王安德口述采访整理而成,该文已收入《破冰——上海土地批租试点亲历者说》一书,全书即将由上海人民出版社出版。
王安德,1985年3月任上海市房地局局长助理; 1986年11月任上海市土地批租办副主任;1989年3月兼任上海市土地局土地有偿使用处处长;1990年5月任上海市政府浦东开发办政策研究室负责人;1990年7月任陆家嘴金融贸易区开发公司总经理,1996年5月兼任公司党委书记;1993年1月-2000年8月兼任浦东新区管委会副主任、党工委委员;2000年8月任上海市浦东新区常委、副区长。

王安德在接受采访
酝酿
1988年7月8日,上海市人民政府经过严格的公证程序,宣布日本孙氏企业有限公司以2805万美元获得上海虹桥开发区26号地块1.29公顷土地50年使用权。这是新中国历史上第一次按照国际通行规则通过国际招标成功转让土地使用权,一石千浪,由此也成为全国土地使用制度改革的序幕。我则有幸,参与了这一重要历史过程。
“土地批租”,只是一个约定俗成的说法,比较规范的说法,应该是土地使用制度改革、土地使用权有偿转让,这是1987年国家土地局向国务院报告正式确定的名称。
关于土地批租改革的研究和酝酿,上海起步是国内比较早的。上世纪80年代初期,在时任市长汪道涵的主持下,上海的经济界、法律界就有很多理论研究和讨论。比较有影响的是1985年1月,复旦大学张薰华教授撰写的《再论社会主义商品经济中地租的必然性——兼论上海土地使用问题》一文,经市委办公厅上报中共中央政策研究室后,被刊载于由中共中央书记处编印的1985年第5期《调研和研究》,发至全国各地后引起巨大反响。还有就是华东政法学院曹建明,当时他还是研究生,撰写的《外商租用土地与经营房产业的理论与实践》一文影响也很大。这些研究引经据典,从马克思的地租理论、法律层面,厘清了许多问题,为土地使用制度改革扫除了不少思想和理论障碍。
但正式从组织上实施、进入启动程序,应该是1985、1986年。最大的背景,是中国改革开放、经济体制改革的深化。1978年党的十一届三中全会确定的拨乱反正、解放思想,开启了改革开放的征程。1984年10月,党的十二届三中全会关于经济体制改革的决定,提出了城市经济体制改革。当时明确了几个改革的重点:国有企业的改革、税利制度改革和投资体制的改革、价格体系改革、金融和外汇体制改革,还有就是房地产改革。这是全国大的背景。
具体到上海,则是同上海当时所面临的任务和困境有关。当时上海有一场大讨论“上海向何处去?”,提出了上海“十个全国第一、五个倒数第一”,讲的就是这个。南方四个经济特区最早对外开放后,对上海这个老工业基地冲击很大。上海历来是全国轻工产品的集中地,“上海货”曾经行销全国,以前上海产品在全国不愁销售,原材料也没问题。但在南方产品的冲击下,上海产品逐步开始走下坡路,原料和销售都有问题了。记得有一年,广州轻工产品“广货”到市百一店设专柜展销,引起轰动。同时,上海的城市基础设施欠账也很严重,形象的说法是旧城有80万个煤球炉、80万个马桶,还有几千万平方米的危旧房屋。这种情况下上海怎么办?那时国务院也很关心,专门发文提出要改造上海老工业基地,专门召开上海经济发展战略研讨会。此后又在这个基础上,制定了上海经济发展战略汇报提纲。最终上海市制订了“三张蓝图”,分别是经济发展战略、文化发展战略以及上海城市总体规划,明确提出了城市功能转变和产业结构调整。这“三张蓝图”绘就后,马上碰到一个问题,蓝图绘得很好,但是怎么做?没有钱,寸步难行,心有余而力不足,步子迈不开。怎么办,只能向改革要出路。从这个意义上说,上海的土地批租也是被逼出来的。
决策
1985年3月,我去房地产管理局报到时,土地、房产两个职能是在一起的,但我去了以后领导就告诉我,马上要分了,分别叫房产管理局、土地管理局,这其实是上海市已经开始酝酿率先实行土地行政管理体制的改革。当年的房地产改革其实是从两处着手:一是土地使用制度,另一个是住房制度。那时候土地和房产问题纠结在一起是很多的。我在房管局开始是当助理,协助一位局长搞房租改革。房租改革分两步,先做非居住用房租金改革,居住房租金改革放后面。那时就碰到问题,比如市百一店,产权属于房管局,但是一楼沿马路的一个橱窗,租给了日本一家公司,好像是索尼,一年广告收益比整幢房子的租金还多,达上百万,而整幢市百一店大楼收的租金可能也就百把万。对房管局而言,你的橱窗是我房屋产权当中附属的使用权,怎么处理这个交易?实际上,这就牵涉到对生产资料所有权、使用权的认定。生产资料的权属和市场经济中商品要素属性的认定,在计划经济体制下是比较浑沌的。没有土地制度的改革,没有物权的概念,就不可能解决这些问题。
从当时上海市的领导来说,其实也十分清楚这些问题,他们看准一个方向,就是通过研究香港,看上海的出路在哪里。1986年5月29日,市委办公厅、市政府办公厅联合召开会议,布置开展上海五大课题研究。芮杏文书记、黄菊副市长出席,主持人是市委研究室的副主任俞健和市政府副秘书长万学远。会议的主题就是研究香港、利用香港,发展上海经济。芮杏文书记做动员,他说:“现在不是做学术性研究,而要做实质性研究,在全国实行有计划商品经济的条件下,研究香港的政策如何在上海运用。”会议确定了土地利用、自由港、外汇自由兑换、税收、利用香港等五个题目,分头成立研究小组,一个月内交卷,要求不是一般化研究,而是政策性研究。每个题目都要解决四方面问题:香港情况如何,上海情况怎样,香港的哪些做法可为上海借鉴,哪些可作为上海决策依据。会议结束后,各个小组分头行动,加班加点,到6月20日,形成了五个课题报告,上报了市委。
1985年6月,王安德参加香港工商研讨班学习时留影。(左起:朱林楚、九龙仓人士、王安德、万学远)
6月11日,市委常委会召开常委扩大会议,专门研究房地产问题,这是新中国成立以后上海市委首次开会研究房地产问题。市委书记、副书记、常委、副市长、市政府顾问和有关的委办、新闻单位负责人一共29人参加。会议听取了市房产管理局局长桑荣林《关于发展房地产业和住房制度改革》的汇报和市土地管理局局长蒋如高《关于土地开发经营问题》的汇报。市土地局在汇报土地开发经营问题时提出,上海土地开发和经营是上海经济发展的重要方面,建议改变国有土地无偿和无限期使用的状况,并提出八点设想:一是建立土地的有限年期的批租制度。土地所有权属国家,承租者取得使用权,限期内可据契约进行开发和经营。二是批租年期可适当长一些,一般可有30—50年,视地段、规模和用途来分级制定。三是承租者在租用土地时,一次性缴纳使用期的批租地价,并每年按规定缴纳土地使用费。批租土地可公开招租。四是实行契约制,列明各种权利和义务,必须遵守的规定和要求,违反契约按法律处理。五是批租的土地使用权允许有价转让,市政府制定具体管理办法,加强管理。六是批租土地期满后无偿由国家收回。要继续租用,可经批准重订契约,并缴纳新契约租期的批租地价。七是批租土地的租金可由土地主管部门收取,交地方财政部门,作为城市建设基金。八是增收土地增值税。此外,承租者和政府对承租区的基础设施、投资范围要划分清楚。
会议原则同意土地局的汇报,市委常委会形成一个纪要,叫《常委扩大会议讨论发展房地产业和土地开发经营问题》,会议决定改变国有土地无偿和无限期使用的状况,建立有限年期的土地批租制度:一是要搞房地产业和土地开发基金,同时理论上要进行摸索研究;二是要制定经营房地产和土地开发及与此相关的各项单行法规;三是深入研究香港地产业情况,在适当时候可邀请香港有关专家来沪传授经验。市委对改革的大致思路已经都有了。会议还决定派五个课题组中的第一小组——地产组,到香港实地考察。
1986年8月22日到9月9日,由市委副书记曾庆红担任顾问,市政府副秘书长夏克强为团长的上海房地产港口考察团正式出访香港。房地局、规划局、交通办、外经贸委等部门的主要领导都参加了。我当时也去了,身份就是房地产业协会会员。这个团是8月12日正式组团的,曾庆红顾问、夏克强团长当天在展览中心会议室里召开了团员会议,对出访任务和背景做了一些布置。曾庆红顾问要求我们:出去以前,手头资料要消化。这次回来一定得办事,特别是地产,会震动全世界的。要带着材料和问题,回来拿出东西,要有一整套的政策方针。这项改革不容易,要明知山有虎,偏向虎山行,做改革的促进派,对问题,包括利弊,要进行充分讨论。他还特意提到,江泽民市长提出来,要我们去看看香港有没有合适的人,做上海开展这项工作的顾问。8月21日,在代表团出发前一天,芮杏文书记又给我们作动员。他说,回来以后,关于土地批租要写个建议。他还讲了港澳办主任鲁平建议上海同新华社一起向中央报告,这样分量大一些。后来,这份报告并没有两家一起报,领导的意思是只要报备一下,不要批了,不要中央承担试点责任。尽管最后,上海土地使用权批租试点报告还是经过国务院四位总理、副总理画圈,但当时领导想法是这样的。
8月22日,考察团出发后,先到广东,然后到了深圳。当时我们主要想了解一下改革开放前沿地区在土地使用制度改革方面有什么举动。实际上,他们当时也没有什么具体措施,各项准备还没有启动。我们对香港的考察,主要从三方面进行:先是去了新华社香港分社以及华润、中银、招商局等中资机构,听他们对香港市场、土地方面的介绍。然后不断拜访梁振英、简福怡、刘绍钧等香港专业人士,还同测量师协会一起开了专业座谈会。香港很多大的地产商,我们也一一拜会,听他们谈对土地批租运作利弊的分析。同时放出一些风声,如果上海施行土地批租,你们怎么看?有什么想法?会怎样行动?三是访问了很多港英政府机关,如田土厅、注册总署、差饷物业估价署、规划署等。我们出访是以协会名义去的,但香港方面对我们的身份其实都非常清楚。我印象比较深的是,我们到房屋署去,他们负责接待的冯通署长桌上有一份东西,是我们这个代表团的名单。在这份名单每个人名后面,都标注着对应的政府职务身份。他们的秘书见我在看标注,急了,跑过来把纸头一拿。我后来告诉庆红,你的市委副书记身份人家都看到了,庆红说他知道,他们当然有这个情报。所以他们接待很认真,把资料全给我们。
9月9日,考察回来后,由俞健同志牵头,我们就开始写给市委的第一次汇报材料。18日,市委就召开了常委会,当中只隔了9天。在这份材料中,主要汇报了香港房地产业批地制度的三个特点以及香港批地和房地产经营的十种做法。三个特点为:一是香港批租的是有限期的土地使用权;二是关于土地用途,在规划上是怎么限制和制约的;三是土地权益可以转让。这三个特点其实和市委常委会在研究的东西是对应的。同时,我们对香港批地和房地产经营中有特色的做法进行了分析。首先说的是多种方式的批租形式;第二是港英政府的双重身份和两种手段,它既是土地所有者又是行政管理者;第三是物权登记制度;第四是地价怎么确定和怎么控制;第五是半官方机构的参与和专业人士的作用;第六是税收、地租、差饷、物业税、印花税是怎么回事;第七是金融业对房地产的参与和支持;第八是开发前期怎么造地,规划如何超前,基础设施怎么先行;第九是讲批地和新市镇的发展,批地的时候政府要有计划组织新市镇发展,不完全是市场行为,新的市镇要由政府主导来发展;第十是多层次解决住房问题,不是只有批租一个模式。另外,这份材料还有六个附件,其中五个就是5月份布置的五大课题。这五大课题6月20日就已经交上去了,我们回来后又全部重新整理了一下,归到房地产港口考察团的附件里。还有一个是新加出来的,是上海社科院做的《关于香港房地产业发展促进财政收入增加、经济发展的若干资料》,这份材料把房地产和财政的关系仔仔细细说了一遍,增加了要实行这一改革的可信度。在这第一份报告中,我们提了三条建议:第一,正式提出上海试行出租土地使用权办法,要加强领导,建立上海市批租土地委员会,或者批租领导小组;第二,研究制定试点方案;第三,要在这个基础上给中央写报告。
因为芮杏文书记在北京开会,这次常委会由江泽民市长主持。听完汇报以后,常委们提了很多意见和建议。其中有一条意见认为,单单归纳香港情况,不能完全解决问题,还要对照香港,论证上海该怎么办?会议认为,材料要继续充实,要准备一份给中央的报告,争取使中央做出同意上海试点的决策,以消除政治、社会层面的一些顾虑。
市委常委会后,俞健同志马上组织了一个小班子修改材料。我记得我们是国庆节加班加点做的,10月2日,就差不多把稿子准备好了,等芮杏文书记回来再进一步向常委会报告。这个报告由俞健起草,10月15日,俞健副主任、夏克强副秘书长正式向芮杏文书记汇报。这次会议是9月18日市委常委会的延伸。因为上次芮杏文书记不在,没有形成最终决策性意见,所以这次报告内容作了调整。这次汇报题目修改得很醒目,不再是香港考察报告,而是《关于上海试行出租土地使用权办法的初步设想》。报告综合了考察情况以及香港各界(包括新华社香港分社)的态度和反应,从理论、政策、准备工作、试点设想等十个方面,进行了论证和回答。
这十个方面的问题是:第一,试行土地使用权出租是否违反宪法和法律;第二,试行土地使用权出租是否违反“四项基本原则”;第三,出租土地使用权对上海经济发展会产生什么积极作用,如何看待出租土地使用权的得与失;第四,出租土地使用权需要具备哪些条件,如何吸引外商来上海租地、经营;第五,出租土地使用权上海应该制定哪些政策和办法;第六,出租土地使用权要请求国家给予哪些政策;第七,这项改革从哪里着手,在哪些地区可以试点;第八,为了争取1987年试行出租土地使用权,当前必须做好哪些具体工作;第九,出租土地使用权需要注意哪些问题;第十,关于试行出租土地使用权的机构设置问题。最后得出结论:上海有计划、有步骤地试行土地使用权出租的办法,是可行的。
我记得当天,市委就决定拍板试行了。芮杏文书记指示:“要把事情搞下去,摸清情况,把工作做扎实。成立市土地批租领导小组,把几个办法完善起来。以明年一二季度间试行为目标,搞好机构、政策、办法及可试的点,并且作一些长远的设想,同时抓紧做好向中央、国务院领导的汇报准备工作。”市委的决策定下来后,市政府的各项工作就紧锣密鼓启动了,节奏非常快。
王安德笔记手稿影印件
试点
11月3日,市政府召开了市长办公会议,同意成立土地批租领导小组,并确定了机构和组成人员。我记得会议开完后,夏克强副秘书长就宣布了市政府的决定:由倪天增副市长任组长,他任副组长,蒋如高局长任办公室主任,我是副主任。我记得我还问他:“我到底脱产不脱产呢?”我那时在房管局嘛。夏克强副秘书长说:“这些东西你不要去管,有事情就做,这些事情以后再说。”11月4日,上海市土地批租领导小组成立的通知(沪府发〔1986〕115号)就正式下发了。在下发通知时,当时土地批租领导小组成员单位一共是16家。后来增加了一家邮电局,总共17家。土地批租领导小组第一次全会是1986年12月15日召开的,任务就是组建机构。初期比较累,那时人手也没有,大多数工作人员都是兼职,从各个部门挖过来的。开始的时候,每一次领导小组会议召开前,我们将会议文件写好后,由倪天增副市长、夏克强副秘书长拍板后,蒋如高局长再跟我们商量,之后我就拿着征求意见稿,一个一个去找相关委办局领导,把稿子给他们,说明是怎么回事,跟这个局相关的有哪些工作内容,哪些内容不直接相关。这些都要事先沟通好,避免正式开会时哪位局长说一句“我不清楚,回去再研究”,倪天增副市长就不好当场拍板了。有时候,沟通过的局长和来开会的同志不是一个人,我还要把之前沟通的情况事先或者在会上讲一下。夏克强副秘书长很会协调,所以领导小组会议要决定的事项,基本都是一次性通过的。市土地批租领导小组成立后,土地批租改革的工作重心,就逐渐从市委常委会,转到市长办公会议、市批租领导小组负责具体操作,但市委还是非常重视这件事,许多重要问题还是会专门听取汇报。
我记得,1987年2月10日,市委又开过一次常委会,听取了土地批租领导小组的汇报,芮杏文书记主持了这次会议。这次会议主要是研究下一步通过什么路径来推?会上定了两件事情:第一,要出一个行政规章——上海土地使用权有偿转让的办法,由上海市政府自己来颁布;第二,要编一个工作大纲性质的试点办法,也就是说不管哪块土地,招标怎么做,评标委员会怎么做都要确定下来。总而言之,就是要出一个法规,一个试点办法。芮杏文书记还指示:“土地批租对象只限于外商,试点工作不登报、不宣传。”2月份召开的市委常委会把路径、目标、原则都定下来了。
到9月份的时候,我们的法规已经完成送审草稿,在准备去听香港专业人士意见之前,9月29日,市委又召开了一次常委会,决定了《上海市土地使用权有偿转让办法》的大致框架和原则。之后的土地批租,就是在市委定好的轨道中去操作。11月29日,江泽民市长签发《上海市土地使用权有偿转让办法》时,也写了一段话,指出接下来马上要准备什么。
市土地批租领导小组会议从1986年12月15日到1989年3月24日,总共开了十次。这十次会议中,最重要的是第一到第四次,决定法规、试点方案、什么时候招标等。第四次会议主要决定提交市委常委会的法规、试点办法和纲要,到第五、第六、第七次会议,有的是法规修改,有的是后续土地供应,包括招标过程中的一些进度,第三、四块土地招标等。总之,后面几次会都是为发标而召开的。总体来说,土地批租领导小组这个层面,一直都是在比较平稳、正常的程序和轨道中推进的。
关于第一个批租地块的确定,我记得就上过不止一次会。我们把备选地块都列好表,这些地块有些是我们自己定的,还有些是下面各区报上来的。这些备选地块,有的是没有完成七通一平;有的是产权还有纠纷,动拆迁还没做完;有的地块蛮好,可周围规划不行……虹桥经济技术开发区其实也找过三块地,第一块是31号“小太古”地块,但是在这块地上面,还有变电站等很多问题没有解决,“小太古”被列入批租备用地还曾经写入市政府会议纪要,但最后因条件不成熟,只能拉掉。然后是25、26号两块地,需要二选一。提交领导小组决策后又听了各方面,包括香港方面的意见,大家都觉得虹桥26号地块比较成熟,价值也比较明确。第一次招标如果弄一块模棱两可的地,怎么来定标价呢?选地块的过程,不是领导做完决策后走过场,而是必须上领导小组会议,经过大家七嘴八舌讨论,充分发表意见后,由倪天增副市长、夏克强副秘书长拍板。
记得当时有人提如何确定底价的问题,我告诉他们有三个办法决定底价:第一是重置法(即成本法),第二是类比法,第三是市场法。最终中标的日本孙忠利用的是市场法,也就是“比日本的便宜一点”。我们自己确定底标用的是重置法,就是把开发土地的成本算出来。代表市政府投进去的标底就是开发这块土地的成本,低于成本影响太大,政府情愿流标。当时因为是第一块地,没法用类比法,今天就可以用了,比如浦东要拍一块地,定什么价?只要搜集一下这块地周围的价格就知道了。
1988年8月8日,上海市虹桥26号地块土地有偿出让签约仪式
1988年3月22日,上海市人民政府召开新闻发布会,对外宣布有偿转让上海虹桥经济技术开发区第26号地块的土地使用权,标书是在上海和香港两地同时发放的。6月3日,上海和香港两地共收到来自日本、美国、香港和内地6份标书。日本孙氏集团的孙忠利先生对这次国际招标是志在必得,在截标前又临时加价300万美元,最后,他以2805万美元获得26号地块1.29公顷土地50年使用权。这是新中国历史上第一次通过国际招标成功转让土地使用权,价格出乎所有人的意料,在海内外引起强烈反响。
30年后,再回顾上海市土地使用制度改革启动和试点的历程,我认为有两个鲜明特点:第一是准备比较扎实。上海市对于土地批租改革的前期准备工作,包括酝酿、决策、考察、比较,甚至和中央的沟通等,都是相当充分和完整的。第二就是领导和组织推进工作思路比较清晰,一步一步非常明确,也非常稳妥。市委做什么,市政府做什么,下面委办怎么做,包括像上海虹桥经济技术开发区等单位的密切配合,还有与国内外专业人士的良性互动,可以说各方面的配合度很高,试点才会比较顺利。
上海虹桥开发区
文章来源:《世纪》2017年第4期,澎湃新闻经授权转载。《世纪》是由中央文史研究馆、上海市文史研究馆联合主办的综合性文史双月刊。上海虹桥经济技术开发区俯瞰图由陈海汶摄影,其他照片由作者提供。责编:崖丽娟。
责任编辑:彭珊珊澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 上海,土地批租

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