美国那点事｜特朗普的“退出外交”动摇了当前的国际秩序吗

12月3日，美国驻联合国大使黑利在联合国宣布华盛顿将退出《全球难民与移民协定》，理由是该协定与特朗普政府的移民政策冲突。据说，虽然黑利与特朗普关系密切、立场接近，然而此次对于直接退出协定仍然持保留态度。但是白宫在这一问题上却相当强硬，没有留下任何打折扣的空间。至此，特朗普的“退出外交”又添加了一笔新纪录。

“退出外交”重在表明文化保守主义立场

从“必要”的一面来说，这份关于移民和难民问题的协定确实与特朗普的关键竞选承诺之一：限制难民和移民进入美国相抵触。这份协定的全名是《关于难民和移民的纽约宣言》（New York Declaration of Refugees and Immigrates），其于2016年9月16日被联合国大会一致通过。当时，这份协定被看作是国际社会按照自由主义原则联合解决愈演愈烈的难民问题的重要一步。其为国际难民问题提供了以四点内容为基础的全面治理框架：第一是呼吁各国积极接纳难民，改善入境审批程序；第二是为难民提供及时和持续的救助，这包括人身保护、医疗和教育；第三是要为接纳难民的国家和地区提供援助；第四则是寻求长期的解决方案。这一框架在保障难民人权的基础上，明确了东道国和第三国的保护和协助的责任，并开始考虑长期解决方案。

在特朗普政府看来，这一协定认可了难民和移民寻求其它国家庇护的权利，彻头彻尾地建立在政治自由主义的基础上，不仅增加了美国的国际责任和开支，而且还会持续冲击美国社会的主流文化和社会稳定。更何况，特朗普政府颁布并刚刚获得通过的旅行禁令明显与这一协定的精神相抵触。以此而言，特朗普政府退出协定不仅并不奇怪，而且可谓是顺理成章。

但是从“不必要”的一面来说，这份协定和其他很多联合国文件一样并不是一份有法律约束力的国际公约，各国完全是根据自身的实际状况予以“自愿”落实。这意味着这份协定其实并不会真的对白宫的国内政策产生任何实际影响。事实上，除了特朗普治下的美国以外，很多加入了这一协定的国家、甚至包括一些大国都没有按照文件的精神予以执行，根本没有接收任何难民。正是因此，黑利等官员才认为没有必要退出这一协定，而是应当参与其中、静观其变，以及时发现不利于美国的新苗头。

总体来看，与TPP或者联合国教课文组织不同，全球难民协定既不会对美国的实际政策产生影响，也不会带来任何经济上的负担。之所以要退出，主要还是要表明白宫的文化保守主义的立场，为屡经波折、好不容易才得以落实的旅行禁令进行庆祝，同时也向选民表达自身履行竞选承诺的决心是货真价实的。

“软实力减支”动摇了美国的权力地位？

虽然不论是加入还是退出协定都没有太多的现实影响，但是特朗普此举还是引来了国内的关注和批评。和之前的诸多“退出”相似，反对的声音还是聚焦于退出削弱了美国的软实力和领导地位上。

之所以这么说，理由第一是降低了美国的“道德声誉”，第二则是损害了美国对国际难民问题的议程塑造能力。不过考虑到各国在这一进程上本来就分歧颇多，难以达成共识，因此要害主要还是第一点。而之所以“道德声誉”重要，并不完全是出于理想主义或者意识形态的缘故，也有其更为现实的理由。

在冷战初期，美国的政治外交精英认为美国无论是军事力量还是经济力量都可谓是“独步天下”，剩下的唯一大国苏联和美国相比充其量也不过是“15：85”。也正是因此，以凯南为代表的决策者相信美国足以凭借其强大的军事和经济潜力震慑一切对手，保证美国世界领导权和国际秩序的稳定。但是朝鲜战争的爆发却给了这种乐观情绪一记“闷棍”，彻底颠覆了美国的战后国际安全政策。其教训就是仅仅具有超凡的实力并不能保证威慑对手，因为敌人们很可能并不相信美国愿意付出“干预”的成本。因此，要想维持秩序不仅需要实力，还要让别人相信美国敢于运用实力。这就是此后美国战略研究界一直苦心思考的关于威慑的“可信度”问题。其中，解决思路之一就是美国应当尽可能地在一切国际政策中保持一致，提高自身致力于维护自由霸权秩序的信誉。

因此，在很多美国外交的传统精英看来，特朗普退出国际难民协定之类的做法之所以错误不在于这一议题本身的重要性，而在于其向敌人和盟友传达出了错误的信号，削弱了美国运用其实力的“可信度”。其后果近乎于削弱了美国的权力地位。

从这一角度来看，无论是奥巴马的“军费减支”还是特朗普的“软实力减支”都削弱了美国的可信度和领导地位。但是这一思路的问题在于“可信度”本身是永远没有上限的，追求自身外交和安全承诺的绝对可信会带来大量的“额外”的不必要支出。这种支出既可能是可见的金钱，也可能是不那么直观的国内民意支持。二战后的国际政治史早已表明，美国大众对于国际经济支出和道德责任都会出现周期性“倦怠”。如果顺应周期、迅速收缩，那么同样意味着下一个“进取期”也会提前到来。反之，则可能更严重地损害支撑美国国际政策的国内政治基础。

维持世界霸权需要相当规模的经济和道德资源投入，霸权国的民众也很容易对于“收不抵支”和“恩将仇报”感到厌倦。对此，即使是罗斯福也只能做到顺水推舟，一边目睹纳粹的步步紧逼，一边反复附和孤立主义的主张。因此，现在就断言特朗普的“退出外交”长期看来会损害美国的软实力、动摇了美国的权力地位还言之过早。

“软实力减支”巩固了“雅尔塔体系”

如果说“退出外交”是否损害了美国的领导能力还有待商榷，那么“退出外交”并未威胁到现有国际秩序则可以说是确定无疑。这是因为很多美国精英、甚至是不少外国人都忘记了一点，现有国际秩序渊源自“雅尔塔体系”，它从来不是纯粹的自由主义国际秩序，而是大国秩序、强权政治和现实主义的“混血儿”。在政治、经济和安全领域中，二战后、尤其是冷战后的自由主义强调的是普遍人权、开放市场和共同安全，其中其在经济领域中取得成功大于安全领域，在安全领域中取得成功大于政治领域。在安全和政治领域中，虽然有自由主义力量始终在国内和国际层面不懈推动，但是现实主义的国家主权和安全“自助”始终是主流的明规则。

国际难民协定正属于上述“努力”之列。其核心诉求实际上是要推动各国认可移民和难民应当“天然”拥有被接纳和善待的权利，同时这种权利不应当因为任何国家的主权意志而改变。但是显然这一目标在现有的国际体系中难以实现，也正是因此双方在形式上才各退一步，缔结了一份没有法律约束力的国际规约。

对于自由主义者来说，有一份原则性文件总要好过没有，以后总有办法慢慢增强其约束力；而对于国家主权的拥护者来说，“一纸空文”既不会让自己束手束脚，又能在一定程度上满足国际和国内社会的道德要求。但是在这种平衡中，两者的攻守地位并不对等，自由主义者明显是处于攻势。他们的最终目标，无疑是要将“混血”的“3.0版”的雅尔塔体系慢慢地彻底升级为自由主义国际秩序的“4.0版”。以此而言，特朗普恰恰不是“修正主义者”。至少在国际政治领域，特朗普治下的美国停止对国际自由主义力量的支持无疑是巩固而非削弱了现有的国际秩序。

当然，特朗普及其代表的极端保守派并不是本身对雅尔塔体系心怀好感。事实上，他们只是认为美国在现有的国际环境下并不具备彻底推进国际秩序的自由主义变革的条件。在这一派力量看来，自由主义的国际秩序只应当适用于自由民主国家；如果无差别地拿来处理同所有国家的关系，不光会导致其它国家搭便车，还会反过来增强威权主义国家的力量。特朗普对伊斯兰族群的敌视态度、对其它国家对美国“封锁市场”的指责正是体现了其对“有来无往”的愤懑。以此而言，与其继续勉力推进和支撑搭台者少、拆台者众的可能的“自由主义秩序4.0版”，特朗普们还是选择重回更加经济实惠的“雅尔塔体系”。

（作者系中国社会科学院世界经济与政治研究所助理研究员）