广东佛山试水“地券”制度，通过建设用地复垦调节用地指标

城市的扩张，建设用地指标也开始变得紧张。重庆之后，河南省郑州市、四川省成都市等均提出“地票”制度，近期广东省佛山市南海区宣布执行“地券”，这在广东省尚属首次。

12月12日，广东省佛山市南海区发布关于征询《佛山市南海区地券管理暂行办法》（征求意见稿）（以下简称“意见稿”）公众意见的公告。

所谓地券是指，土地权利人自愿将其建设用地按规定复垦为农用地后，依据城乡建设用地增减挂钩形成的建设用地指标。而新增的建设用地指标将可以交易，进而可以平衡不同区域对建设用地的需求，如农村的指标向城镇流转。

意见稿对竞购主体进行了严格界定，只能是农转用（征收）的需求方，即持有农地，但有将农地改变为住宅用地、工厂用地、公共用地等非农性质用地的土地持有者，主要包括区征地拆迁部门、镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织等。

如，A村复垦100亩建设用地为农用地，形成100亩的地券；B城的农转用（征收）的需求方可以竞购，B城即可增加100亩的建设用地指标，经过一系列的流程之后，100亩土地即可进入土地招拍挂市场，然后进入企业竞拍流程。

按照佛山市南海区的意见稿，地券获取和交易并不容易，有着严格的流程和核验机制，包括项目认定、申请复垦、复垦验收、变更登记、补充耕地指标等，此后地券方可交易。

申请复垦

首先，项目需相关部门的认定方可开展。建设用地复垦项目由区国土部门牵头进行立项认定，综合考虑土地利用总体规划、产业发展需要、建设用地复垦的条件和周期等因素等进行立项，并根据增减挂钩相关文件逐级申报。

但并非所有的土地都具备复垦的条件，只有面积具有一定规模，或具备与现状农用地连片生产的条件；且需土地2.权属清晰，没有争议。

集体建设用地复垦主体为土地所有权人和国有建设用地复垦主体为土地使用权人均可提出申请，但集体经济组织申请复垦需按照相关法律法规和股份社章程经由股东或股东代表讨论和表决同意。

获取地券

建设用地复垦后，形成的农地还应当满足农业生产条件；复垦为耕地的应达到相关耕地质量标准。

且需区、市级国土部门会会同农业、林业等部门进行初步和复验，此后，向省国土资源厅申请验收确认。经省国土部门验收确认后，方能核发地券证书、并进行变更登记，但土地的权利人不变。

被验收确认为耕地的，其产生的补充耕地指标由区政府按照耕地开垦费标准进行统一回购。

地券交易

意见稿显示，地券的竞购主体只能是农转用（征收）的需求方，主要包括区征地拆迁部门、镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织等。

交易底价的设定是根据建设用地综合整治成本，确定地券的底价，并根据地券交易情况对底价进行动态调整，交易价不能低于底价。

意见稿明确规定，地券交易采取挂牌或拍卖方式进行，不允许私下交易。镇人民政府（街道办事处）、农村集体经济组织作为复垦权属人的，可根据实际需求，预留不超过30%的地券由本镇（街道）统筹使用。

地券使用

地券使用过程中，可以一次性使用，也可以分割使用，但使用的前提须符合土地利用总体规划、城乡规划等要求。

指标有一定的适用范围，新增集体经营性建设用地、征地留用地办理相关用地手续，应使用地券。其他新增建设用地可以使用地券办理相关用地手续。

使用地券办理相关用地手续的，不缴纳耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费。地券取得成本可以计入土地出让成本，包括包括地券成交价款、缴纳的税费、财务成本等。