科技进步法解读③｜基础研究坚持自由探索和目标导向有机结合

【编者按】作为中国科技领域的基本法，施行28年后，《科学技术进步法》在2021年12月完成第二次修订，并于2022年1月1日正式施行。《科技进步法》解读系列由上海市科学学研究所组织科研人员结合自己的研究成果撰写，澎湃科技授权刊发。

·2021 年版《科技进步法》解答了发展什么样的基础研究，以及如何发展基础研究两大问题。

·2021年《科技进步法》修订出台后，上海等城市相继出台相关政策文件支持基础研究。

纵观世界发展史，世界强国无不都是科技强国，世界科技强国无不是基础研究强国。

目前，我国的基础研究已处于从量的积累向质的飞跃，从点的突破向系统能力提升的重要时期。但是，我国基础研究实力在实现世界科技强国的目标下，依然是科技创新链条之中的短板，亟待加强法律法规与政策供给，进一步提升我国基础研究与创新策源能级。2021年版《科技进步法》将基础研究单列作为第二章，共7条815个字，反映了我国科技发展的阶段性特点和战略需求，为进一步提升我国基础研究能级提供了方向和法律保障。 

图1 各国分主体基础研究经费投入及占比
(注:英国、法国为2018年数据;其他国家均为2019年数据，单位:亿美元；数据按“PPP
美元-当前价格”计算；数据来源:OECD，赛迪智库整理)

基础研究的内涵界定及重要意义

OECD《弗拉斯卡蒂手册》中“研发”一词包括三类活动：基础研究、应用研究和实验开发。其中，基础研究是指实验性或理论性的工作，主要是为了获得有关现象和新知识，而没有特定的应用目标。

基础研究的本质是探索客观世界的规律，追求新的发现和发明，产出并积累科学知识，创建新理论、创立新方法、开创知识新领域。

基础研究可以分为两种类型：探索自然规律的基础研究和有应用目标导向的基础研究。探索自然规律的基础研究主要是靠科学家的好奇心驱动，以认识自然现象和自然规律为出发点；目标导向的基础研究是由应用任务牵引，主要关注国家重大战略需求和社会经济发展面临的挑战。

早在1993 年版《科技进步法》中，基础研究已被提及36 次，2007 年版《科技进步法》首次提出要遵循科学技术活动服务国家目标与鼓励自由探索相结合的原则，超前部署和发展基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究，支持基础研究、前沿技术研究和社会公益性技术研究持续、稳定发展。同时首次强调在农业科学技术这一特定领域加强基础研究和应用研究。

2021 年版《科技进步法》将基础研究单列作为第二章，仅次于总则之后，可见基础研究战略地位不断上升，已经成为我国科技创新发展的核心关键。

加强基础研究是科技自立自强的必然要求。2021 年5月，习近平总书记在中国科学院第二十次院士大会、中国工程院第十五次院士大会、中国科协第十次全国代表大会上指出，加强基础研究是科技自立自强的必然要求，是我们从未知到已知、从不确定性到确定性的必然选择。加强基础研究是迈向高水平科技自立自强的核心，只有切实提高基础研究能力和水平，才能大幅度提高科技创新水平，加快科技大国向科技强国跃进的步伐，从根本上发挥基础研究在科技、经济、社会领域的应有贡献。

基础研究是破解关键核心技术“卡脖子”的根本保障。习近平总书记强调：“关键核心技术是要不来、买不来、讨不来的。”我国的科技发展已经由跟随走到部分领域可以比肩、少数方向可以引领的阶段，有些方面已经进入无人区，必须靠自己。我国面临的很多“卡脖子”技术问题，根子是基础研究没跟上，源头和底层的东西没有搞清楚。因此，加强基础研究已成为当前社会的共识，党中央极其重视。

重视和加强基础研究已经成为当今世界各国科学技术发展的战略重点。世界各国都在重新认识基础研究的战略重要性，美国的《确保美国科学技术全球领先法案（2021年）》和《NSF未来法案》均提出增加联邦机构的基础研究投入且力度较大。《确保美国科学技术全球领先法案（2021 年）》优先将联邦基础研究资助机构的经费在10 年内翻一番，《NSF未来法案》拟5 年内将NSF 经费增长59.8%。2022—2031 财年NSF 的授权经费将从92.9 亿美元增长到162.5 亿美元，增长74.9%。

明确基础研究布局与实施方向

一是再次强调支持基础研究发展是国家法定职责。第十九条第一款规定：“国家加强基础研究能力建设，尊重科学发展规律和人才成长规律，强化项目、人才、基地系统布局，为基础研究发展提供良好的物质条件和有力的制度保障。”条文明确国家作为主体，应当为基础研究发展提供良好的物质条件和有力的制度保障。近年来，支持基础研究发展已经成为国家科技创新工作的重要内容，并在政策文件多次强调。2018 年1 月，国务院出台了《国务院关于全面加强基础科学研究的若干意见》，其中明确基础科学研究三步走发展目标，即到2020 年，我国基础科学研究整体水平和国际影响力显著提升，在若干重要领域跻身世界先进行列；到2035 年，我国基础科学研究整体水平和国际影响力大幅跃升；到本世纪中叶，把我国建设成为世界主要科学中心和创新高地。2020 年5月，科技部办公厅等六部门印发《新形势下加强基础研究若干重点举措》，从优化基础研究总体布局、激发科研人员和企业以及科研机构等创新主体活力、深化项目管理改革、营造有利于基础研究发展的创新环境、完善稳定支持和多元化投入体系等六个方面大力推进基础研究。

二是明确基础研究的价值目标和发展总体思路。发展基础研究，首先我们要明确两个问题：一是发展什么样的基础研究，是自由探索类基础研究还是应用导向基础研究？二是如何发展基础研究，是统筹布局还是重点加强？2021 年版《科技进步法》第十九条解答了上述两个问题。

第一，基础研究发展要坚持自由探索和目标导向有机结合。习近平总书记强调，科技攻关要坚持问题导向，从国家急迫需要和长远需求出发，奔着最紧急、最紧迫的问题去。2021 年版本再次强调基础研究中自由探索和目标导向要有机结合，并且首次在法律层面提出基础研究应当围绕科学技术前沿、经济社会发展、国家安全重大需求和人民生命健康。这是对2020 年9月习近平总书记在科学家座谈会上对科技创新作出坚持“四个面向”的战略部署的积极响应。

第二，基础研究发展要坚持统筹项目、人才、基地三方面系统布局。第十九条第一次在法律文件中明确提出统筹项目、人才、基地三方面系统布局，这是由近年相关政策上升而来的。2020 年3月，科技部、发改委、教育部、中科院、国家自然科学基金委联合颁布《加强“从0 到1”基础研究工作方案》，从多个方面提出详细的工作指导方案。项目布局上，提出强化国家科技计划原创导向，国家自然科学基金、国家科技计划等要突出支持重要原创方向及关键核心技术中的重大科学问题。人才培养上，建立健全基础研究人才培养机制，特别强调要重视培养基础研究领域的青年人才。基地建设上，在强化国家重点实验室原始创新的同时提升企业自主创新能力。

三是完善基础研究多元支持机制。第二十条规定：“国家财政建立稳定支持基础研究的投入机制。国家鼓励有条件的地方人民政府结合本地区经济社会发展需要，合理确定基础研究财政投入，加强对基础研究的支持。国家引导企业加大基础研究投入，鼓励社会力量通过捐赠、设立基金等方式多渠道投入基础研究，给予财政、金融、税收等政策支持。逐步提高基础研究经费在全社会科学技术研究开发经费总额中的比例，与创新型国家和科技强国建设要求相适应。”该条文旨在解决当前我国基础研究发展的首要问题——投入不足相对不足。

第一，R&D 经费内部支出结构有待完善。2021 年，我国基础研究投入已经达到1696 亿元，占全社会研发投入的比例已经达到6.09%，与美国等发达国家15%—20%的占比相比仍有较大差距，亟待提升与加强。

第二，社会力量投入基础研究不足。美、日等发达国家基础研究经费以企业和高校投入为主，而我国主要依赖政府和高校的经费，企业以及非盈利性组织投入很低，见图1。

第三，地方政府投入基础研究冷热不均。我国基础研究经费投入地区分布不均衡，东、中、西部差距明显。2019 年，基础研究投入排名前5 的省市均在东部，共占总投入的57.4%。

2021年《科技进步法》修订出台后，上海等城市相继出台相关政策文件支持基础研究。同年10 月，上海市发布《关于加快推动基础研究高质量发展的若干意见》，提出试点设立“基础研究特区”，选择基础研究优势突出的部分高校和科研院所，面向重点领域和重点团队，给予长期、稳定和集中支持。

四是对国家自然科学基金的使命功能进行了再定位。第二十一条第二款明确：“有条件的地方人民政府结合本地区经济社会实际情况和发展需要，可以设立自然科学基金，支持基础研究。”长期以来，我国通过设立自然科学基金委资助基础研究和科学前沿探索，基金来源主要依靠中央预算拨款。国家基金委设立第一个区域创新发展联合基金至今已满20 年，基金委投入68.9亿元，联合资助方投入52.4 亿元，共投入121.3 亿元，构建了以解决制约地方经济社会发展的科学问题为目标的国地联合基础研究机制。联合基金已成为科技体制机制和科研管理改革的一个成功实践，是新时期基础研究多元投入资助模式的成功典范。2021 年版本第二十一条第二款，对2007 年版已有条款进行了修订，特别强调对于有条件的地方政府支持基础研究的相关要求，是对构建基础研究多元投入机制的回应。

五是明确提出完善学科布局和知识体系建设。新增条款第二十二条：“国家完善学科布局和知识体系建设，推进学科交叉融合，促进基础研究与应用研究协调发展”。该条文为创设性条款，明确了学科与科研、基础研究与应用研究之间要协调发展、相互促进。一方面，学科布局与知识体系的优化、学科间的交叉融合是开展前沿基础研究的基础。新一轮科技革命和产业变革突飞猛进，科学研究范式的转变也在加速演进，学科交叉融合已经成为学科发展的必然趋势。另一方面，基础研究的不断深化催生了新学科的设立和人类知识体系的再发展。同时，基础研究与应用研究的协调发展应当呈现“双向链接”，基础研究应当为应用研究提供强劲策源力，应用研究则要带动基础研究使基础研究更具目的性，更加契合国家对基础研究的发展定位。

六是明确支持基础研究人才培养的权责定位。第二十三条规定：“国家加大基础研究人才培养力度，强化对基础研究人才的稳定支持，提高基础研究人才队伍质量和水平。国家建立满足基础研究需要的资源配置机制，建立与基础研究相适应的评价体系和激励机制，营造潜心基础研究的良好环境，鼓励和吸引优秀科学技术人员投身基础研究”。

该条文的核心要旨是加强基础研究、推进原始创新需要大量的创新型人才，国家应当多措并举培育基础研究人才。虽然我国近几年通过本土人才培养和海外引进，已培养出一批高水平的基础研究人员，但与美国相比，我国在基础研究人才培养方面仍有很大的差距，表现在冲击诺贝尔奖的科学成果尚不多见、原创的科学理论成果更为少见，在以高被引研究者为指标的顶级基础研究人才方面还有较大差距。截至2019 年，STEM 领域诺贝尔奖（生理学或医学奖、物理学奖和化学奖）得主一共613 人，来自美国的获奖者有287人，随后依次是英国（99人）、德国（89人）、法国（35人）和日本（24 人）。同时，基础研究青年人才培养亟待加强，麦可思研究院2007—2017中国大学生就业报告届毕业生数据显示，专业上失业率最高是数学与应用数学、物理学、应用物理学等基础研究领域学科。大量以基础研究学科领域为第一学位的人才转向其他学科。该条文明确实行稳定支持机制，优化基础研究活动的资源配置机制，优化与之相关的评价体系和激励机制，给予基础研究人才要素供给、高质量保障等多维度的权责限定，为集聚基础研究人才提供了制度保障。

七是强调加强基础研究主体建设。新增条款第二十四条指出，国家强化基础研究基地建设，对于各类型的基础研究基地建设和大科学基础设施等留出了探索空间。第二十五条规定：“国家支持高等学校加强基础学科建设和基础研究人才培养，增强基础研究自主布局能力，推动高等学校基础研究高质量发展”。世界科技史和教育史清晰地表明，国立科学院、一流高校是基础研究的主体，也是形成科学中心的重要源泉。历史上，意大利、英国、法国、德国、美国的五大科学中心的诞生与发展，国立科学院和一流大学都分别发挥了根本的作用。科学革命是技术革命乃至产业革命的重大基石，加强我国高校（特别是一流大学）和中国科学院等国立科院机构从事高水平基础研究活动，并加强两大基础研究体系的战略协同是实现我国基础研究体制改革的关键。《科技进步法》在立法上区分了利用财政性资金设立科学技术研究开发机构和其他科研机构，对其管理做出不同的法律规定。

（作者武雨婷，系上海市科学学研究所创新政策研究室助理研究员）