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全国人大常委会委员信春鹰:要让备案审查制度产生硬约束效果

澎湃新闻记者 邢丙银
2017-12-27 08:46
来源:澎湃新闻
法治中国 >
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12月26日上午,十二届全国人大常委会第三十一次会议分组审议了十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告。全国人大常委会委员、全国人大常委会副秘书长信春鹰说,该报告第一次向社会公布了备案审查制度的运行情况,她非常赞成这个报告。

信春鹰建议,为了维护国家法制统一,维护宪法和法律的权威,要努力把备查审查制度用起来、完善起来。审查的结果要向社会公开,让备案审查制度产生硬约束效果。

向全国人大常委会报告备案审查工作情况,是历史性突破

信春鹰说,在全国人大常委会会议上做备案审查工作情况的报告,是落实党的十九大报告明确提出的要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威的重要举措,这也是备案审查制度的一项历史性突破。

备查审查制度从“备而不审、审而不纠、纠而不改”到现在的“有件必备、有备必审、有错必纠”,经历了一个长期过程。信春鹰说,从2004年在全国人大常委会法制工作机构成立法规备案审查室以来,经过各方面不懈努力,走到现在,实现了有意义的历史性突破。

她说,从工作方式上看,原来主要是通过内部协调、协商解决问题,改变为既要通过协调协商,同时也要把问题放在桌面上公之于众,让全社会了解宪法实施和监督制度的实际运作情况。

“很长一段时间,社会包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白,我们过去形容备案审查就像鸭子凫水一样,表面看起来很平静,但脚掌在下面一直工作,被社会称为‘鸭子理论’。”信春鹰说,现在不再是“鸭子凫水”,是一艘乘风破浪的航船,这个意义非常重大。

要把备查审查制度用起来、完善起来

信春鹰说,备案审查制度是一项符合我国国情和实际,具有中国特色的宪法法律监督制度。

她说,从国情和实际来看,我国是人口大国,地方发展很不平衡,立法主体很多,立法法修改后,地方有立法权的立法主体有353个,法律261部,行政法规近800部,地方性法规有1万1千余部,部门规章有2700余部,地方政府规章有1万部左右,还有司法解释3000多件(含司法解释性质文件)。

“还有一个现实是几乎所有的部门都制定文件,有人说法律之下是文件,很长一段时间大家认为文件比法律重要,而且文件层级越低越管用,黑头不如白头,白头不如口头。”信春鹰说,十八届四中全会决定提出,禁止地方制发带有立法性质的文件,本意就是明确地方不可以在法律之外规定公民权利义务。

她说,十八届四中全会决定有效遏制了一些不具有法定资格的主体制定规则的行为,但实际上,经常看到媒体曝光有些地方或者部门制定所谓“奇葩”规定,不顾法律,市、县部门都发文,发了文就执行,这给国家法制统一带来很大负面影响。

信春鹰还表示,备案审查制度是一个很科学的宪法法律监督制度,是中国特色社会主义法治道路的一个重要组成部分。

她解释说,在很多国家有一个专门的宪法法院负责宪法监督。我们国家没有宪法法院,根据宪法规定,监督宪法实施的责任在于全国人大常委会,现在这个制度已经比较成型。备案审查制度能够有效维护国家的法制统一,维护国家立法的严肃性。

她说,我们国家是单一制国家,只有一个中央政府和一个国家法律体系。地方立法不管有多少部,都是在国家立法的大的制度下做实施性的规定,范围和界限立法法规定都很清楚。司法解释在我国制度中的定位是在法律适用中对个案的解释,一旦成为普遍的规则,就可能会带来不公平的问题。

她举例说,今年3月份全国人民代表大会期间,有一些全国人大代表提出要对婚姻法司法解释二第24条进行违法审查甚至是违宪审查。之前就有不少人提出审查建议,经与最高法院及时沟通,最高法院在2月份做了一个补充性的调整。“立法大体是公平的,为了司法个案公平作出的解释,一旦普遍化就可能会带来不公平,不能仅从执法、司法方便角度考虑问题,还要从社会本身的复杂性,从第三人的角度去考虑问题。”

在分组审议时,信春鹰还指出,全国人大常委会审查的是行政法规、地方性法规和司法解释,在这个之外的一些地方性的规则、一些打擦边球的文件,如纪要、通知等,这些实际上也规定了公民的权利义务,具有立法性质,但目前还没有审查到,仍然游离在备案审查制度之外。

信春鹰建议,为了维护国家法制统一,维护宪法和法律的权威,我们要努力把备查审查制度用起来、完善起来。她还特别建议,审查的结果要向社会公开,要增强备案审查制度的硬约束效果。

    校对:丁晓
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