专访|全国人大明年开展备案审查回头看,拒不纠正将“撤销”

澎湃新闻记者 邢丙银

2017-12-27 10:25 来源:澎湃新闻

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12月24日,备案审查工作公开再向前跨出一大步,十二届全国人大以来暨2017年备案审查工作情况的报告摆在了十二届全国人大常委会第三十一次会议桌上。
这是2004年5月,法规备案审查室成立以来,备案审查工作报告首次提请全国人大常委会审议,也是1982年宪法赋予全国人大及其常委会对行政法规、地方性法规开展备案审查的职权以来,35年首次公开备案审查工作成绩。
“这实现了有意义的历史性突破。”在分组审议该报告时,全国人大常委会委员、全国人大常委会副秘书长信春鹰如此评价。
她说,很长一段时间,社会公众,包括学术界认为我国的宪法监督制度是一个空白,过去形容备案审查就像鸭子凫水一样,表面看起来很平静,但脚掌在下面一直工作。“这被社会称为‘鸭子理论’。现在不再是‘鸭子凫水’,而是一艘乘风破浪的航船。”
首份备案审查工作报告公开当天下午,全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰在接受澎湃新闻等媒体采访时表示,目前,备案审查制度的刚性还不够,2018年将开展“回头看”,对已经提出审查研究意见、制定机关没有及时进行纠正的,进行集中清理,督促予以纠正。
对于拒不纠正的违宪违法文件,梁鹰说,将适时启动“撤销”。而这被称为是备案审查制度设计最后的“杀手锏”。
明年报告不排除点名“问题法规”的制定机关
澎湃新闻:今年是法工委首次向全国人大常委会报告备案审查工作情况,这基于哪些方面的考虑?
梁鹰:党的十八大以来,党中央、全国人大常委会高度重视备案审查工作,以及社会各方面的高度关注等,多个方面促成这样一个报告。在备案审查工作中,全国人大常委会法工委承担具体的审查研究工作,向全国人大常委会报告工作,是接受监督的一种方式。
这次,我们实现了“一步到位”,向全国人大常委会作专项工作报告并安排审议,正式将审议备案审查工作纳入常委会会议议程。
向全国人大常委会报告备案审查工作非常必要,要开好头,形成制度,坚持下去。我们将按此要求做好工作,逐步实行年度报告工作制度,实现备案审查工作报告的常态化。
澎湃新闻:您如何评价这次的工作报告?
梁鹰:总的来说,这是一个平稳务实的报告,从内容的安排、案例的选择、数据的统计,到问题的归纳和建议的提出,都是事实求是的。第一次报告写什么、写到什么程度,都有过考虑。我们认为,首先要解决“有没有”的问题,先让报告诞生。以后就要逐步解决“好不好”的问题,让报告更好地发挥作用,更直面一些深刻的问题。
有人关注到,今年报告中纠错的案例都没有展开说,甚至没有点出涉及的地方或部门名字。明年将进一步提升报告的广度、深度、宽度,不排除直接点名“问题法规”的制定机关。
另外,这次报告也传递出来一个非常重要的信号:行政法规、规范性文件、司法解释等是处于全国人大常委会的监督之下,随时可能被纠正。
此次,全国人大常委会听取并审议备案审查工作也具有很强的示范效应,不少的地方人大负责同志反映,明年也要推动备案审查工作向常委会报告。
个别司法解释确实存在“任性”的情况
澎湃新闻:报告显示,十二届全国人大以来,全国人大常委会共接到公民、组织提出的1527件审查建议。这些建议人构成情况如何?
梁鹰:公民提出备案审查建议的分为几种情况:一种是自身涉及有关案件,向全国人大常委会寻求法律救济,比如浙江省的潘洪斌,他是在一审、二审都败诉的情况下,向法工委提起审查建议;第二种是专业人士,包括律师、专家学者、青年学生等,他们有专业知识,他们本身并不是当事人,他们凭着自己的良知,关注法治问题,关注法治进程,为社会而呼;最后一种是志愿者,被影响、被感召后参与提出相关审查建议。
组织这一块,有一些行业协会提出审查建议,如中国建筑业协会就地方审计条例提起的审查建议。行业协会提出审查建议有其自身优势,因为协会代表一个行业发声,是一种很好的方式,他们比公民个人更能关注到行业相关的问题,比如症结在哪里,问题在哪里,甚至比立法机关还要清楚。他们代表一个行业群体来表达利益诉求,寻求法律救济,是推动法治建设、法治进步的有益方式。
澎湃新闻:从报告透露的数据来看,2015年收到公民、组织审查建议是200多件,2016年是92件,为何2017年激增至1084件?
梁鹰:这里有一个数据和比例构成的问题,因为从2016年以来,收到针对婚姻法司法解释二第24条的审查建议近千件,占了很大的比重。他们背后有一个微信群,有不同的背景、不同的职业、不同的经历,有的是案件当事人,有的是专家,有的是志愿者等,都在关注同一个问题。此外,还与今年以来公开审查建议案例有关,公众对备案审查制度有所认知,对备案审查提出了希望和期盼,也通过这一途径寻求救济。
澎湃新闻:报告显示,公民、组织提起的,属于全国人大常委会审查范围的1206件审查建议中,针对司法解释提出审查建议的超9成,为什么司法解释占比这么多?
梁鹰:纳入全国人大常委会备案审查范围的规范性文件,包括行政法规、地方性法规、司法解释。备案审查指向的是制度背后的权力,对司法解释进行备案审查,指向的是制定司法解释的权力。从审查情况来看,个别司法解释确实存在“任性”的情况,或者超越了权限,或者突破了法律的规定。
但必须看到,司法解释是为解决司法实践中的具体问题而制定的,直接触碰到公众的切身利益,从制定到适用有时难免会产生争议,因此司法解释的制定一定要慎重。也还存在个别司法解释滞后的情况,法律修改了,司法解释还没有调整,就可能出现问题。
设区的市立法“新手上路,问题不少”
澎湃新闻:报告显示,从2017年1月1日起对报送备案的地方性法规进行审查,截至目前,审查150多件,请问审查情况如何?
梁鹰:这是我们今年的一项重点工作,2015年立法法修改后,设区的市被赋予立法权。设区的市立法的积极性很高,但立法的能力经验不足,成为一种矛盾。审查中发现一些问题,可以说,“新手上路,问题不少”。
一个是大量重复,针对性不强,照抄照搬上位法、其他兄弟省市的法规,没有结合本地实际情况进行立法。
另一个是一些设区的市对依法立法贯彻得不是十分严格,热衷于设置行政强制、行政处罚、行政许可,将过去习惯于依靠行政手段推动工作的方式直接变成法规,并设立严格的处罚措施。
此外,据国务院法制办反馈,国务院已经明确取消、废止的一些行政审批,一些地方却又写进了地方性法规。
对于这些问题,我们要集中审查研究。调研也发现,设区的市人大在立法中也承受了比较大的压力。
澎湃新闻:针对地方性法规存在的问题,如何提高地方立法的质量?
梁鹰:我们正进行梳理研究,将对已经完成审查研究的150多件地方性法规存在的问题、原因等进行分析、提出建议。明年,我们考虑对设区的市的有关立法进行专项审查,通过审查给地方立法画出“红线”,引导地方立法不断提高质量,为设区的市立法工作提供指引。
对于拒不纠正的违宪违法文件,适时启动“撤销”
澎湃新闻:备案审查后提出研究意见,落实的情况如何?
梁鹰:到目前为止,审查研究意见发送给制定机关后,制定机关都积极配合,明确表示不纠正的还没有出现过,都表示要研究、要积极修改完善。也有个别超过了要求的期限没有纠正的,最长的甚至达5年以上,其中既有地方性法规,也有司法解释。
2018年我们将开展“回头看”,对已经提出研究意见、制定机关没有及时进行纠正的,进行集中清理,督促予以纠正。
澎湃新闻:目前,对“问题法规”,全国人大常委会还未启动过“撤销”程序,以后有无可能采取这一措施?
梁鹰:“撤销”可以说是备案审查制度设计最后的“杀手锏”。宪法法律明确规定,对于拒不纠正的违宪违法文件可启动“撤销”。在今后的审查工作中,对于拒不纠正的违宪违法文件,适时启动“撤销”,以激活这一“休眠的火山”,不是没有可能。
阻碍备案审查的根子在于“刚性”不足
澎湃新闻:您认为,备案审查工作目前最大瓶颈是什么?
梁鹰:我们认为是备案审查制度和能力建设不足。在制度建设方面,“有件必备”还没有完全落实,备案范围还有待进一步理清,审查的标准、程序和纠正的机制还不明确、不规范,纠正的刚性不强,约束力不强,这是制度建设的问题。
在能力建设方面,从全国人大到地方人大,无论是机构设置、人员配备,还是人员水平都还不能适应备案审查工作需要。有些地方对备案审查工作的重视程度还不够。
有人提出,有关方面不配合,碍于“面子”“人情”问题,会不会阻碍备案审查,其实这些都是表象,根子在于制度设计的刚性不足,如果制度设计好了,严肃起来了,是刚性的,就没人敢逆制度而行。
澎湃新闻:您认为下一步还有哪些需要完善的地方?
梁鹰:进一步加强制度建设,制定统一的备案审查工作规范,细化审查标准,规范审查程序,建立健全备案审查工作机制,备案审查工作规范已经起草完毕,广泛征求意见后,争取在2018年出台。这个规范覆盖所有的备案审查,从全国人大到地方人大,都适用,我们近年来探索建立函询、提醒、约谈、通报、督促等工作机制,争取都写进去。
在审查标准上,对什么是“抵触”,什么是“不合法”,什么是“不适当”都会予以明确,也要把向常委会报告工作这一制度写进去,固定下来。
除了这些工作之外,明年还将继续抓住社会关注热点焦点难点问题,开展专项审查,也会结合社会各方面提出的审查建议,对一些影响比较广泛的制度开展纠正。
我们还将在备案审查理论建设方面做一些工作,一直以来,社会各界及国外对我们的备案审查制度都不是很了解,很多外国人认为我们没有违宪审查制度,其实我们的备案审查制度,从其功能和定位来看,相当于一些国家的违宪审查制度,名称不一,功能和定位是一致的,都是保证国家法制统一,确保下位法和上位法一致,当然二者在性质上有着根本的不同。目前我们这项制度理论研究远远不够,理论建设严重滞后,宣传也不够。报告提出,要逐步构建起备案审查制度理论框架和话语体系,为更好开展备案审查工作提供指导,为推进合宪性审查工作奠定基础。
校对:丁晓
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 备案审查,全国人大

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