问政智库|刘守英：谋局经济发展下半场，都在拼先进制造城市

刘守英

中国人民大学经济学院教授

过去四十年中国经济增长的契机主要有两个：第一个是省域谋局，县域竞争。地方政府之间的竞争，一方面靠土地合约激励县级政府发展，另一方面是靠省级布局。中央的基本谋略确定之后，省与省之间的竞争对一个地方一段时期的发展非常重要。中国经济有四大赢家：广东、江苏、浙江、山东。广东的发展可以归结为以下几个因素：一是长期以来非常强的体制优势，这种体制优势既有政治上的，也有经济上的，而形成广东优势的体制环境就是问题导向；二是，高度的外向性，一方面是早期对外开放，另一方面是比邻港澳经济；三是草根经济，既包括本地的，也包括当初到香港去，又从香港回来的；四是一贯以来的市场经济。江苏的发展在于省级谋略和县域竞争。一方面，江苏省的政府能力非常强；另一方面，70年代形成乡镇企业、集体企业，在1997年左右开始全面转制，为江苏企业的打造提供非常好的基因。浙江最初企业没有江苏这么强，但走的路是通过市场降低体制成本。通过市场降低体制成本以后，形成整个的浙江市场优势，这一个市场优势又带动产业发展，从而带动整个民营经济发展。山东的优势首先是高效政府。山东政府的执行力很强。高效的政府，就是雷厉风行，这跟山东的文化有关系。第二是大企业。第三是比邻韩国的产业转移。第四是大农业。山东最符合中央精神，既搞工业又搞农业，既搞农村又搞城市，这是省级政府做大谋略和县域之间竞争形成的地方活力。

第二个契机是以地谋发展。1998土地管理法修改以后允许农地转非农地，异地实行征地，所有用地都要使用国有土地。这一土地制度对于1998年以后的经济奇迹是根本性的。第一，土地的功能。一是是严格保护耕地，保粮食安全；二是靠土地的低价支持低成本的工业化和城市化。 第二，城市化。2000年以后的城市化可以划分为两个阶段：一个是2000年到2008年，地方政府靠土地出让搞城市化，这时有两个机制：住房商品化和经营性用地的放开，地方政府通过土地出让获取最大化收益；二是2008年以后整个中国的城市化发生重大转轨，这一转轨来自土地抵押。以上就是过去40年中国经济快速增长的两个秘密。

接下来中国经济的发展可能与上一轮不同。继续用原来的方法可能能发展一阵，但能不能持续是一个很大的问题。

首先，要考虑如何摆脱这种以地谋发展的模式。第一，过去40年的经验靠的就是这一套土地制度。但是现在继续用土地作为发动机来拉动经济增长的机制开始出现了问题。第二，靠土地的低价和土地招商引资发展经济的效力开始减低。东部地区的企业已经开始转型升级，西部地区靠土地的供应来造园区，靠土地的低价来招商引资，但效力非常之低。第三，中国的结构问题突出，2015年工业用地已经降到23%。但是房地产的用地仍为23%，基础设施高达45%。也就是说，整个中国经济下来以后，房地产还守着，土地依靠基础设施吸引投资。第四，中国的城市化已经告别低成本的城市化时代。这是非常肯定可以跟大家宣布这一点。中国的城市化已经告别低成本的城市化时代，土地成本上升，土地的净收益下降，土地的抵押上升。第五，地方政府的偿债能力被高估。2010到2015年城市用土地出让收入作为偿债来源债务的比重是37%，全国土地融资抵押名义杠杆率是0.5到0.6，真实杠杆是1.5到2倍，大部分的中西部地区真实杠杆率在大于2。所以，从土地上体现出来的危险，是地方政府的土地债务和依赖土地抵押的金融风险。

其次，未来四个省之间的竞争可能还是在制造业上。过去四个省都是在拼世界制造工厂，土地低成本，劳动力低成本。但从广东，江苏，浙江现在的情况来看，大家都在拼下一轮谁是世界先进制造城市。中国的制造业高度分化，原来做什么东西都能够成的，现在非常困难。中国过去的产业升级，非常重要的支撑力量是经济复杂度的提高。此外，基本省域谋划很重要。下一轮要从省级行政为单位的发展圈转为都市圈。上海的龙头基本往江苏、浙江延伸，未来这一片，有没有最核心的城市，能不能形成都市圈，能不能破除现在这一套以行政为管辖的体制，需要考虑。

最后是单向城市化到城乡互动。过去的城市化基本是土地资本跟劳工全部集聚到城市，但现在已经发生一个重大转变，生产要素在城乡之间对流发生，乡村分化和一部分的乡村开始兴起。中国未来的大城市、县域城市和村庄，这一套城乡到城的体系如何构建也是下一轮要谋划的方面。

（原题为《刘守英：谋局经济发展下半场》）