城市治理与“精英”逻辑

李铁/中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家

2018-01-15 14:40 来源:澎湃新闻

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当前,我们在城镇化高速增长过程当中亟待正确认识城市治理问题。我们要站在城镇化大背景下去认识目前的城市政策,问题出在哪里?与当前城镇化发展和城市发展的趋势到底是什么关系?
一、什么是城镇化进程?
首先,城市化是农民进城的过程。因为生活在城市里的居民是多元化人口的组合,既有原来的城市户籍居民,又有大量的外来人口。根据统计公报,上海2420万常住人口中有980万的常住外来人口。可能实际情况比这个数字还要高。那么在城镇化进程中,我们怎样治理城市?首先要面对的是人口。我想,这和我们传统的只注重户籍人口服务的城市治理方式有很大的区别。
从宏观政策角度来讲,十八大、十九大都把城镇化作为非常重要的发展战略,其实质就是如何解决农民进城问题。我们现在有2.8亿的农民进城务工就业,而在农村还有2亿人口待进城,这5亿左右的农民进城,进到哪些“城”?是进到中小城市、大城市,还是特大城市?他们在城市里要怎么样生活?城市政府要提供什么样的公共服务?这些农业转移人口和外来人口为城市做出什么样的贡献?他们未来的消费和投资在哪里?这都是城镇化政策需要关注的重点。
我过去是研究农村政策的,研究如何解决农村问题,在上世纪90年代中期得出的结论是“解决农村问题的根本办法就是减少农民才能富裕农民”。试想,8亿多农民,平均每人占地一亩多,这怎么可能富裕起来?他们只有进到城里来定居、就业和生活,才会实现农村人均占有的资源和要素的增加。同时进城农民通过城镇化、工业化才可以实现收入的大幅度增长。这是城镇化发展中的关键问题。不了解这个事实,也就无法了解城市治理,无法了解城镇化的本质。
所以城镇化进程有两个因素,一是农民进城,城市要解决的问题不是锦上添花的问题,更多的是要雪中送炭,是要解决城市的短板,解决对进城农民提供与城镇户籍居民同等公共服务。二是要重视外来人口的低成本发展过程,不能拿城市精英们的标准来要求农民。我们要尊重实际、尊重发展规律,要解决他们生活和就业中所面临的问题,这些问题不是高大上的问题。你们在座的很多人都是学生,即使你们是博士,可以留在上海这座大都市里,你们未来的生活就可以是高大上的生活吗?最近有部很火的电视剧《猎场》,你们看看里面描述的主人公也是经过了很多所谓“低端”的生活、经过了很多艰苦奋斗,才最终成为了一个成功者。在你们进入城市的过程中,一定会要经历低成本发展的过程,这个低成本,对于外来人口特别是农业转移人口人来讲是低成本的就业和生活,对政府来讲也是要对他们提供低成本的服务,而在产业导入的过程中土地方面也存在着低成本的过程。
其次,城镇化是城乡资源在现行体制下的博弈过程。当然现在在中国用“城乡”这个词描述并不是特别准确。事实上不仅仅是城乡,更是城市和城市,区域和区域之间获取资源的博弈过程。过去我们研究城镇化过程中人口流动时,我们只重视城乡人口的转换。现在我们认为,除了城乡人口外,还有大量外来人口,这些外来人口不仅仅是农民工,而且是城镇间流动人口,包括大学生。虽然大学生在特大城市读书,但是要拿到城市的户籍很难,所以一部分大学生未来可能会在特大城市就业打拼,但是在很长一段时间内,他们仍然是外来人口。这就是我们和现行的户籍管理体制的一个博弈过程。最终目标就是城市政府要给你们提供与户籍居民同等的公共服务。
最后,城镇化是城乡要素低成本的流动过程。过去三十年城镇化的发展,是通过低成本获取农村资源来解决城市发展的问题。农村要素低成本向城市流动才可以形成工业积累、财政积累。所谓低成本流动就是可以低成本拿地,低成本获得劳动力资源,低成本牺牲农村的环境作为发展的代价。同时在对外来人口提供公共服务方面也是低成本实现的。因为外来人口在城市要有稳定的居住条件,还面临着就业的平等、公共服务的均等化等问题。劳动力低成本并不仅仅指工资成本低,而是当一个城市政府把外来人口排斥在户籍人口之外,那就等于免除了政府要为外来人口提供的公共服务,也就免除了政府提供公共服务所需要的财政支出,这个就是低成本公共服务。
二、“精英”决策的体制条件
为什么说城市治理是“精英”逻辑?我们得看一下政策决策者的构成?一是政策决定者,主要是政府官员。而在当前的体制背景下,政府官员调动频繁。有学者对全国官员的任期进行过统计,镇长和县长的任期一般是两到三年,地级市的负责人任期一般长的是四五年,实际上很多都不超过三年。这种频繁的调动决定了政府的决策,从长期行为转化为短期行为。
二是受发达国家影响较深的官员和学者。他们有一个共同特点,总是以西方上百年城镇化和城市治理的结果作为我们城市发展的参照系,希望城市更好、更高大上。很多政府官员希望在短期内实现城市的跨越式发展,希望很快超过西方发达国家的城市水平。按照这种思路形成的城市发展观和治理方式,我将这些叫做“精英逻辑”。
三是有一定知识水平的城市居民。大家都经常出国,对城市有更高的要求和设想,给城市设立了一种目标。经常出国或者出国留学回来的人,往往对我们的城市有诸多不满意,觉得我们的城市整体落后。过去是硬件基础设施落后,现在是软件也不行,各方面都落后。他们心里都盼望着城市能不能一下子就建设成像西方国家的城市那样!这种知识分子的思维模式在一定程度上影响了政府的决策行为。
“精英”逻辑背后有体制背景,体制决定了官员的决策机制,体制决定了政府官员的短期行为、频繁调动等,体制决定了政绩行为。举例来说,如果一个政府负责人想要获得升迁,三年内想得到提拔,那就得干出一番成绩来。一定要做能让上级领导看见的工程。什么样的工程才能让上级领导们看得见呢?做地下的工程一般肯定是看不见的。能看见的东西就会有眼球效应。因此,当城市政府的负责人,第一件事情就是三年任期内要出政绩,政绩当然包括GDP,但是统计数据是可以调整的,像最近辽宁、内蒙虚报财政数据的案例就说明了这个问题。另外一类的城市政绩就是城市治理和建设。吸引眼球的例子有太多了,比如搞大广场、生态公园、大马路、绿化带,建一个豪华漂亮的政府大楼,这些就是精英逻辑的产物。政绩工程可以博得眼球的冲击,如果上级领导来了也会感觉非常好,这就是可以看得到的政绩。
中国的土地财政制度支撑了政府官员的短期行为,决定了政府官员们搞政绩工程的财政能力。只要有大量的土地出让去搞房地产的发展模式,那就可以产生支配短期行为的财政收益,就可以有能力调动资金来实现城市梦。当然这只有在中国的城市管理体制下才可以实现,在国外做不到。因为国外的税收是长期的,政府的行为还受到议会监管。
“精英”城市设计的利益机制:第一,计划经济思维的规划师存在着理想的城市模型。很多人都认为城市是规划出来的,可实际上,研究城市发展历史的都知道,大多城市并不是规划出来的。虽然城市需要规划,但城市是在市场经济条件下和特殊历史条件下,自然而然生长发育。城市空间的选择和战略位置的确定,有市场的原因,也有历史的原因。为什么我们总觉得城市是规划出来的?因为我们学习前苏联的计划经济模式,就是希望要按照主观的思维方式设计城市、规划城市。但是对于城市的老城区,例如像上海的老租界、浦西怎么规划和设计?在空间密度已经很高的情况下只能顺势而为,或者在现有的基础上进行城市更新。但是按照一张白纸设计出来的新区、新城很难说是成功的城市设计案例。因为这是按照主观的计划逻辑思路设计的城市。在传统的规划设计师手里,在中国计划经济模式下,城市规划和设计是不考虑成本的。
第二,学习发达国家城市发展模式的思维逻辑。现在全国许多城市,都请一批国外的规划设计团队来做城市规划,这些设计团队打着国外旗号赚着中国人的钱。看国外设计师以及一些国内的大学,按照国外的规划模式在国内城市复制规划样本,用一些条条框框来规划,这些都是洋逻辑、洋理论,这些洋逻辑、洋理论怎么可能和我们的城镇化发展进程、城市治理的要求相吻合?肯定是有非常大的差别!而这些聘请国际团队按照规划标准想象出来的城市以及和政绩相结合创造出来的城市比比皆是,各种新区模式,各种新城模式都有这种类似的地方。
第三,以房地产为导向的城市发展模式。在超大城市,大家都特别关心房价问题。房子可以卖出好价钱取决于两个因素,一是在什么样的地段,二是用什么样的设计。当然地段是第一位的。配合好地段,我们也要有好的设计,你要把自己的女儿嫁出去,总得打扮得漂漂亮亮,这样才可以找到一个好郎君。房子也是如此,为什么这么多城市愿意搞房地产?因为这里有利益机制。好的地产项目要卖了好价钱,政府的土地出让金就会高。而政府用土地出让进行基础设施建设的时候,就要做好漂亮的景观大道、公园水系、生态工程等,然后再配合地产销售。地产商和政府的双重利益驱动形成的思维逻辑是,卖地要卖出好价钱,就要营造视觉形象,有了好的视觉形象,既满足了政府的政绩要求,也为开发商抬高房价获取好的收益创造了条件。这就是中国城镇化背景下特殊的城市发展模式,以房地产为主导的发展模式。我们和全世界其他城市相比较可以发现,中国的城市化进程中,人的城镇化进程滞后于物的城市化进程,而物的城镇化进程甚至已经超过了一些发达国家。
当然在城市建设和治理过程中,我们仍有很多的短板,比如,我们的自来水不能直接饮用?我们的排污设施、管道设施、垃圾处理设施和国外都有很大的差距。因为注重表面性的视觉城市发展和房地产主导模式,使我们的城市丧失了很多。比如,我们丧失了实体经济的发展,因为靠卖房子赚钱肯定比实体经济赚钱来得快;再如,丧失了服务业的发展、品牌的提高,导致城市生活的不方便。
三、“精英”治理有什么表现?
“精英”治理主要表现在以下几个方面:
首先,城市洁癖。城市建设跟家庭装修是一样的道理,先不说人有洁癖,就只说房子有洁癖,那就容不得一点的杂物。有的人是家里不允许有保姆,不允许有外人。有的人是家里的东西不能乱放。毕竟家庭是封闭的单元,而城市是开放的空间。我们的城市管理者和城市设计者也大多都有城市洁癖。看不得城市在城镇化高速增长过程中有一丁点的“乱”。所谓“乱”就是店面不够规范,摊位摆放的不够层次,摊贩的价格和卫生状况与政府要求有一定差距;对于产业的要求也比较苛刻,只能允许所谓高端产业,不能发展低端产业。
我们过去的城市大多受典型的计划经济影响,在北京就是单位大院经济,地方是国企大院经济,街区经济很不发达。上个世纪80年代我们还在学校念书的时候,满大街找不到饭馆。现在到处都可以找到饭馆,为什么有饭馆?市场会根据社会的需求自动进行补充。现在在北京,全国各地的餐饮特色都可以吃到,因为市场要服务于旅游人口和外来人口,上海也是如此。即使对本地居民,总吃单位食堂也需要换地方调剂口味。比如在交大校区生活,如果天天吃食堂就烦了。周围有没有别的小饭馆,饭菜既便宜又合胃口,肯定有。但这些小店肯定是低成本的,也肯定不是城里人开的,是外地人口在这里经营的。虽然他们在管理上、形象上肯定不符合“精英”的洁癖,但社会和居民有直接的需求。
二是城市缺乏包容。作为城市的居民当然在社区里不希望有外来的中低收入人口和我们住在一起。因为与大量外来人口特别是农业转移人口生活在同一个空间里,就会感觉不安全。为什么中国的单位大院到现在变成了房地产大院,就是因为城市居民都希望有一个相对清净的、人以群分的环境。可是,城市里面不可能只有高端人口,因为高端人口也需要中低收入阶层提供的就业服务,比如富人家里要有保姆、司机,要有各种服务人员,大院里需要有搞物业的,宾馆里有服务员,他们都是城市生活中不可或缺的人口群体。他们之间也需要相互提供服务。很多大学生刚毕业的时候也是没钱进去高端场所消费的,也得享受所谓“低技能”服务业提供的服务。在北京小批发市场里购物的人,不仅仅是外来中低收入人口,很多城市居民也愿意去那里买东西,因为便宜。但是在“精英”的决策心理中不管这些,因为他们远离这种生活。举一个例子,我有一次去广州珠江新城,那么漂亮的珠江两岸,广州塔“小蛮腰”,如此众多的旅游人群,但是两边销售网点很少,这里只满足了视觉需求,但是没有满足其他的消费需求。一座城市是各种要素的组合,也是功能的组合,产业发展既有高端又有低端,是市场发展的产物。但是“精英”们会考虑这些吗?
三是“精英思维”排斥市场。排斥市场意指不尊重市场和城市发展规律,按照习惯的计划经济思维来考虑城市发展。实际上,城市出现短板的时候,市场会自动补进去。我们过去在城市生活的时候没有互联网的模式,买菜需要去菜市场。政府规划的销售网点和居民的生活空间有一定的距离。为什么不可以送货上门?小摊小贩以及市场的经营网点以市场化方式渗透到城市的每一个角落,甚至现在出现的快递,真的通过互联网实现了送货上门。它一定是不规范的,但是因为我们的决策人有“城市洁癖”,认为这些影响了城市形象,但是他们忘记了这些的存在是由于市场上有着庞大的需求。
四、对城市精英治理的评价
精英治理的城市有以下结果:
首先,城市好看不中用,明显的不方便。说城市建设“好看不中用”、“不方便”,主要是指城市的基础设施建设和公共服务供给。举例来说共享自行车。很多城市政府都花过一大笔资金投入到公共租赁自行车,可是为什么用起来没有摩拜单车和OFO方便?这是政府和市场的角度和立场不同。政府共享自行车的停车桩都是按照主观思维在做,距离出行目的地较远,而且相当于公交车的固定站点。但是OFO和摩拜单车却没有固定车桩站点,使用方便,也很少限制,可以解决最后一公里的问题。现在我们讨论政府在公共自行车方面的投资,肯定是打水漂了。但是政府怎么面对市场化的共享自行车?你可以花钱搞政府的共享自行车,为什么不能花钱对市场进行补贴呢?这就是政府和市场思维的反差!
其次,城市的功能不健全,新型城市病严重。交通拥堵是城市病的一个重要表现。交通拥堵的一个重要原因就是房地产大院对城市交通的切割。这样的例子不胜枚举。
三是因排斥人口和传统产业,影响到城市服务业质量的提升。当城市政府的决策是短期行为,或者是城市的基础设施供给成本过高,房地产发展导致了店铺高昂的租金成本,影响到服务业不会往提升品质方向发展。例如城市的家政服务员极其短缺,但是提供家政服务的外来人口在城里只呆个几年或者十几年,他们的就业预期不稳定,还怎么会考虑提高服务质量?再如,一个批发市场的经营摊贩,由于市场的不稳定,无法专心在经营上,又怎么可能形成长期的经营品牌。外来人口大多是短期行为,他们从事的基本上都是服务业,没有长时间的经营和服务预期,甚至没有资格进行长期培训,怎么可能提高服务业的质量?
四是城市成本过高,严重影响到基础设施的维护,并形成严重的债务负担。
最后,中央的城镇化大战略难以得到实施,户籍改革进展缓慢。由于城市主官们的精英思维,大城市对外来人口不够包容、市民化进展并不顺利,户籍制度改革难以顺利推进。
五、建议
第一,加快改革,减少体制成本,遏制城市执政者的短期行为。
第二,矫正城市发展思路,注重城市可持续发展。把短期行为变成长期行为,以此实现可持续发展。
第三,实行开放的城市发展观,增加城市对人口和产业的包容性。不光包容还要了解城市的产业形态。很多政府官员青睐高端产业,大上IT产业园。我曾经问过一些规划的编制者,知道IT产业园都是什么样的人口规模吗?其实都是技术人口劳动密集型的。我们一边在排斥人口,一边又在产业政策上允许大量IT产业进来,一个IT产业,建一个厂房就需要几千人,几万人,到底是排斥还是包容?在IT产业就业的人员绝大部分是外来人口,他们也在城市里生活,他们也居住在价格低廉的出租房里。
第四,承认城镇化高速增长期要接纳外来人口,这一过渡时期就业是重点。
第五,建立财政的约束机制,严格控制城市的投资和盲目的新城建设,减少资源的浪费。
第六,对城市管理者和规划团队要加强培训,建立尊重城市发展规律和市场规律的城市治理观。
这些建议说起来都是政策语言,是官话,但用最通俗的话来讲,就是我们在城市生活当中如何容纳外来人口、如何尊重市场、如何包容城市化进程中带来的一些问题。只有站在他们的角度想如何提供更好的服务,我们才能有好的城市治理观。作为未来的可持续发展,未来实现城市的基本现代化,我们要补的不是长板,长板当然是加快技术创新能力,而补短板才可以扩大需求,补短板才可以从根子上解决城市治理问题。但是补短板不是“清”而是“容”,是怎么扶持,怎么让外来人口有长期的就业行为,这样才可以解决中国城镇化的核心问题,这是城市治理“精英”逻辑必须要调整的思维方式。
(以上内容为作者在上海交通大学安泰经济与管理学院第29期“安泰·问政”论坛上的演讲。经作者审订。)
责任编辑:吴英燕澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 城镇化,户籍政策,外来人口,

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