特朗普元年｜“三个特朗普”轮番上，美国政治折腾大戏难消停

【编者按】

2018年1月20日，美国总统唐纳德·特朗普已就任满一年。一年来，美国的国内政治、经济与社会出现了哪些值得关注的变化？美国的外交政策经历了怎样的重要调整？“特朗普现象”又对美国及其与外部世界的关系构成了何种冲击？复旦大学中美新型大国关系协同创新中心在特朗普执政满一年之际，发布了《解读“特朗普元年”》研究报告，对特朗普执政首年的美国进行了全方位、多角度、有深度的总结、分析和研判。澎湃新闻“外交学人”获授权选刊其中部分文章，以飨读者。

2018年1月20日，美国总统唐纳德·特朗普的白宫之旅整整走完了第一个一年。也就是这一天，美国联邦政府非核心部门暂时停摆，时隔将近五年再次陷入所谓“关门危机”。如此令人瞩目的时间节点却撞上了尴尬时刻，不禁令世人再次驻足、好好打量一下如此跌宕起伏而又呼啸而过的特朗普首年执政。绕开承诺是否兑现与承诺本身效果如何之间的矛盾，我们或许可以从另外一些角度来审视过去的365天，这里选择的切入点即所谓的“三个特朗普”：“特朗普候选人”（Trump Candidacy）、“特朗普政府”（Trump Government）以及“特朗普总统”（Trump Presidency）。

永续的“特朗普候选人”

所谓“特朗普候选人”是一切的开始，但至今却仍未终结。具体而言，这个维度的内涵不仅仅是特朗普以反建制身份、凭借“美国优先”、“让美国再强大”等口号的成功当选，还反映了特朗普上台以来延续“竞选”风格、持续巩固自身支持度的总体态势。

一方面，特朗普的竞选成功不但是两个极度不受欢迎候选人比较之下民意的低质量的无奈选择，更是初选制度和大选制度“双重扭曲”所实现的仅有少数选民支持的偏差结果。这就注定了特朗普不得不面对民调历史以来最低且最为负面的新当选总统开局。

另一方面，特朗普在首年执政中成功地保持了稳定的低民意满意度。如此“低端稳定”集中显现为共和党党内基本盘和关键选民群体所提供的稳固支持。共和党党内的支持虽然有所松动，但仍给予特朗普超过共和党建制派的更大支撑；关键选民盘即蓝领中下层白人群体的青睐度尚未遭遇逆转。

按照2017年8月底的民调显示，在蓝领中下层群体密集、对2016年大选结果至关重要的密歇根、威斯康星以及宾夕法尼亚三州中，特朗普的不满意度虽已为满意度的两倍，但大概三成的满意度（34%、32%、35%）与2016年选举日出口民调的水平（39%、35%、42%）并不存在统计上的差距。这一关键选民盘的相对稳定说明蓝领中下层群体依然对特朗普政府抱有期待，进而对其保持稳定满意度提供了关键赋能。

“特朗普候选人”的有条件成功，得益于其通过社交媒体实现的别样“永续竞选”。与以往各届总统的相关实践不同，特朗普“永续”的核心并非以往的从“谋求当选”转换为“政策落地”，而是彻底地延续了竞选战备状态，即为自身辩护、抨击对手的负面竞选，造势动员并最大化地巩固着有限的民意支点。此外，特朗普“永续”的手段即娴熟地应用所谓“推特治国”，冲破主流媒体的围追堵截，点对点地时时直接动员、巩固基本盘。

与奥巴马政府更多积极期待跨党合作、努力推动民众整合不同，特朗普政府倾向于适应并强化当前民意的负面现实、巩固有限但有效的民意支撑来最大效率地维持其执政局面。在如此状态下，所谓民意“新低”的说法或视角可能与对特朗普政府稳定度的判断存在不小距离。目前的关键并不在于是简单的“新低”，而在于其党内基本盘与关键群体的满意度在短时间内会否急速塌陷。但至少从特朗普执政首年的情况观察，仍无类似民意拐点的迹象。

内斗的“特朗普政府”

所谓“特朗普政府”是当前美国政治中的一个重要基本面，也一直是主要的争议策源地。具体而言，这个维度重点聚焦在特朗普当选、上台以来核心团队和联邦政府的构成与运作状况，这也被认为是评价新当选总统首年执政的重要指标。不可否认，“特朗普政府”在首年执政中的具体实践难言理想。

一方面，特朗普的核心决策圈长期处于内斗整合状态，呈现出多轮因重要职位人事变动而引发的权力结构重组的戏剧性变化。在执政首年当中，以2017年8月18日为白宫首席战略师史蒂夫·班农（Steve Bannon）的离任作为关键节点，白宫核心决策圈的内斗主题从共和党党内的路线或派系之争逐渐过渡到具有特朗普个人化标签的不同群体，即商人、军人及家庭成员之间的混战。而在特朗普执政首年后期，随着军人群体在白宫日常运行管理以及对外事务决策中逐渐获得更大话语权，特朗普核心决策圈的内斗态势与不稳定生态得到了较好的控制。但必须承认的是，由于家庭成员深度而稳定的存在，“一仆多主”式的多中心困境仍左右着白宫决策生态的前景。

另一方面，联邦政府需要总统提名的重要职位在特朗普执政首年出现了前所未有的空缺、空转局面。提名数量和批准就位数量创造了历史同期新低，等候批准的耗时之长也刷新了历史纪录。比如，外界普遍关注的分管东亚与太平洋事务的助理国务卿一职竟然长期无法得到正式提名，直到12月19日代理该职位九个月的董云裳（Susan Thornton）终获提名，这是该职位自设置以来在新总统新政府组建中最晚确定正式提名人选的一次。究其原因，显然与特朗普从竞选伊始就与建制派、与政策专才关系剑拔弩张有关。其结果是特朗普只能更多依赖于专业度相对有限的核心决策圈，而核心决策圈又进一步遏制了专才的进入空间。政策专才的缺位反过来又导致了特朗普及其核心决策圈无法获得相对专业的政策建议，其决策产出更具不确定性。

值得关注的是，经历了首年执政磨合的特朗普政府近期也呈现出向某些政策专才开放的趋势。比如，董云裳的被提名，2018年1月8日已就任分管亚洲与太平洋事务的助理防长的小布什政府官员薛瑞福（Randall Schriver），这些安排基本上可以理解为是将逐渐接纳一些共和党或者至少是无党派色彩的专才的明确信号。但更多专才的进入，仍可能出现两种局面。其一，由于特朗普本人的反建制倾向以及核心决策圈的主导性塑造，专才的进入仅限于是一种姿态，但不会产生实质性的决策影响；其二，面对特朗普对其政策议程的坚持，掌握关键职位的专业政策精英也完全可能在可以自由裁量或操作的空间内作出不同于白宫的决策产出、发出不同声音，进而加剧了特朗普政府内外政策的不确定性、不连贯性与自相矛盾。

“特朗普政府”所暴露出来的内斗，显然是其首年执政的重大问题，但事实证明这种频繁变动与更迭也存在促使特朗普政府核心圈与联邦政府逐步走向稳定与专业化的另一种可能。

磨合中的“特朗普总统”

所谓“特朗普总统”是特朗普（被期待）应该达到的目标状态，这个状态的关键在于是否主动融入并引领美国政治体系，而不是是否坐进了椭圆办公室。这个维度主要是指，特朗普作为总统的履职状况或绩效能为，也可以理解为是作为总统的特朗普在美国政治框架内与其他政治要素的互动关系。

从总统政治的历史比较而言，特朗普在首年执政中还算投入了相当多的精力与时间完成总统职责，但其签署立法的数量（117项）的确明显低于往届总统，且其在所谓“百日执政”中也历史罕见地高强度使用行政令等单边方式落实政策议程。这些现实凸显了特朗普急于尽快、至少在执政首年兑现内外政策承诺的明确动机，同时也表现出其与国会、特别是与占据国会两院多数的共和党建制派之间关系的难以理顺。

一方面，由于在党内稳固了足够且优于国会建制派的民意基础，特朗普在与国会共和党建制派的互动中明显占据上风。按照2017年9月份的民调显示，有将近85%的共和党选民对特朗普表示满意，而其中的四分之一表示了对共和党的不满；同时，79%的共和党选民认为特朗普的方向正确，而认为国会共和党领导层方向正确者只有52%。

也正是由于坚定的民意支持，特朗普在与国会共和党建制派的互动中延续了明显的反建制倾向。这种倾向不仅仅表现在倾向于行政令而非国会立法来尽快兑现竞选承诺的行为偏好上，也反映在特朗普在社交媒体等公开平台上公然蔑视、抨击国会两院本党领袖与资深议员的做法上，更体现在支持反建制派参选人在共和党初选中挑战那些与特朗普政策相左的在任者的公开表态上。概括而言，实现所谓党内“独大”却又因反建制倾向无法与党内精英合作，构成了特朗普政府首年执政中政策完成度不佳的重要根源。

另一方面，特朗普与共和党建制派的互动中也表现出政治经验欠缺的问题与推卸责任的倾向。在某些必须通过国会两院立法才能得以兑现承诺的政策议程上，特朗普作为总统并未有效扮演关键引领者的角色，进而拖累了立法进程。最为典型的例子即国会众议院共和党计划在2017年3月21日通过推翻与代替奥巴马医改的相关法案的努力。在这个过程中，特朗普的确通过打电话等方式来试图说服那些因坚持要彻底推翻奥巴马医改而反对该法案的共和党人，特别是所谓的“自由连线”（House Freedom Caucus）成员。但由于在政治经验和政策专业度上的欠缺，特朗普不清楚持反对立场议员的政治或政策诉求、难以实现有效的交易，最终并未阻止该立法的不了了之。

相比之下，减税立法的成功落地似乎显现出了特朗普和国会共和党人逐渐合作、逐渐形成共同目标的倾向。但必须强调的是，一方面，在减税议题上，特朗普与国会共和党人同时具有较强的兑现承诺的压力和动力；另一方面，特朗普在减税议题上的成功引领很大程度上基于他本人对税收和税制的熟悉度，这就意味着这种源自个人经历的专业经验几乎是不可能在其他议题上得以复制的。

关于执政周年就遭遇2018财年“关门危机”的情况，的确存在一些时间节奏上的偶然，但特朗普在2017年9月对“童年入境暂缓遣返计划”和“儿童医疗保险项目”等议题上的极端表达以及在与国会互动中的立场游移也极化了两党的分歧，最终导致原本以分肥为基础的拨款立法还原为一场党争极化的对峙，而在共和党占据国会参议院“最小多数”情况下，立法受阻显然不可避免。而本应发挥协调、引领作用的总统，却忙不迭地参与到国会两党的“指责竞赛”之中，尽可能撇清自己的责任。

当然，共和党建制派也在发挥对特朗普政府的塑造作用。所谓“通俄门”调查虽然对民主党而言更具党争性质，但对共和党建制派而言，则是发挥塑造作用的重要途径。截至目前，所谓“通俄门”调查在内容和效果上已分别经历了一次转折。

从调查内容上看，2017年6月8日联邦调查局前局长詹姆斯·科米（James Comey）参与国会参议院情报委员会听证是一个转折点。这就意味着所谓“通俄门”调查的重点从所谓“通俄”的事实性调查转为针对“作伪证”、“妨碍司法”以及“金融犯罪”等嫌疑的程序性调查。从调查效果上看，2017年8月2日《以制裁对抗美国敌对势力法》的签署生效基本上实现了所谓“通俄门”调查作为勒住特朗普政府与俄罗斯缓和的“缰绳”效果，其后续调查、尤其是针对库什纳等人的可能发展，基本上发挥着塑造特朗普执政生态、特别是削弱家庭成员在核心决策圈中权势的效果。

“特朗普总统”意义上的表现不佳无疑是特朗普首年执政中的最大不足。不过，基于党争极化以及特朗普党内“独大”的现实，“特朗普总统”虽然无法在“政策绩效”意义上获得建树，但在“政治空间”意义上却正在形成更大权势。

“三个特朗普”在过去一年中的轮番登台，演出了美国政坛上一出罕见大戏。或悲或喜，或拍案惊奇，最终铸就的“特朗普遗产”也注定不同寻常。至少从目前看，特朗普似乎从一开始就只代表少数，但在碎片化的民怨情绪中、在没有人能代表多数的情况下，特朗普通过社交媒体维持了自身“独大”态势。与此同时，特朗普似乎从一开始就是极化的产物，并充分利用了进入政党政治重组中的碎片极化，实现了自身“政治空间”的最大化。这样看来，少数而极化的特朗普更像是当前美国政治困境的必然结果，而作为结果的他当然不能被指望拿出解决原因的有效方案。

有趣的是，在如今的舆论场中，已经有人迫不及待地肯定特朗普2020年连任的胜算。执政看绩效，选举看对手。如果民主党再无法提出直抵选民心底的人选和理念，特朗普岂不是真要舍我其谁了？再多追一句，即便是换上一个民主党人，他或她又对如今的内外困境如何下手？恐怕还是会推特不离手地不停煽动选民吧。所以，美国政治的折腾大戏开锣容易，消停难，还要且慢边走边看啦。

（作者系中国人民大学国际关系学院副教授、中国人民大学国家发展与战略研究院研究员。本文经作者修订，原标题为《特朗普首年执政的美国政治生态》）