网络安全︱“玩家”特朗普玩什么

上月18日，特朗普政府发布了任上首份《国家安全战略报告》。他在网络和信息领域的战略观在这篇报告中清晰可见。报告以“美国优先”为核心，以“有原则的现实主义”为基调，确立特朗普任内国家安全领域的四大支柱，其安全观、价值观和战略观与克林顿以来的美国历任总统有较大差异，其中一部分可能对我国相关利益带来挑战和冲击。

特朗普来了，美国网络安全政策又变了

网络议题是21世纪后才被加入到国家安全战略报告的新议题。伴随网络技术、网络产业和网络风险飞速发展，美国政府对该议题的认知和应对也不断调整，迄今已发生三次较为明显的转变，每一次转变后，网络安全的重要性都有提升。

第一次转变在“9•11”事件后，美国政府将网络安全列为反恐战争的次要性环节。“9•11”后，恐怖主义成为美国国家安全的头号威胁，国家安全战略体现出一切围绕反恐的倾向。2002年报告中只字未提网络议题，2006年报告只提及应对恐怖组织的“虚假信息”、应对国家和非国家行为体在网络空间的干扰性挑战等细节问题。

第二次转变是在奥巴马上任后。由于奥巴马本人对网络、科技十分上心，在其任内美国对网络安全的重视程度不断上升。也许是受了“网络珍珠港”、黑客大战等流行文化的影响，奥巴马将网络安全“升级”为美国国家安全核心组成部分，主要关注点在于应对对网络空间的攻击、干扰和破坏问题。

在继承小布什政府的《确保网络空间安全的国家战略》和“综合国家网络安全倡议“的基础上，奥巴马提出通过公私合作与国际合作提升美国网络安全能力，改善美国所处的网络安全环境。2010年国家安全战略报告中，奥巴马首次将网络空间安全单列一节，成为国家安全的七大组成部分之一。2015年报告中，网络空间成为美国需要保障”进入自由“的四大国际空域之一，与海洋、太空和天空并列，该报告明确提出网络威慑概念。

第三次转变以2016年美国大选为界。这次大选不仅让美国精英被迫接受“技术白痴”特朗普的领导，也让安全部门认识到他国信息干扰对美国选举政治的重大威胁，而美国显然对此缺乏关注。特朗普政府在此次报告大段提及信息战对美国国家安全的风险，这是该议题在2001年报告后的再一次回归。此次报告将网络安全与信息安全置于同等重要位置，在继续推行改善网络安全的诸多措施以外，还提出要加强公共外交能力，发起通讯攻势，揭露敌手的虚假信息。

不玩国际主义，美国只想管好自己的事

特朗普国安战略的最大变化在于将“美国优先”作为国家安全的首要出发点。

冷战后，美国将其领导的国际体系作为国家安全的重要支撑和外延，将全球化作为美国拓展国家利益的重要渠道，因而高度重视维护领导力、国际规则和价值观主导地位，推进自由贸易。在网络信息领域，这种倾向体现在追求所谓“网络自由”、维护国际网空安全，打击跨国网络犯罪。

“美国优先”则提倡以本国国民的利益作为政府施政的首要考量，推崇本国利益大于他国利益，本国利益大于国际利益。这种带有一定“孤立主义”色彩的理念让美国不再对全球化、国际体系和国际规则持积极态度。为了本国利益，美国完全可以推翻先前的国际承诺，或者无视与其关系较小的安全挑战。在网络信息领域，特朗普的战略观转变主要体现在以下几个方面：

其一，偏向主权理念。特朗普称，一个没有国界的国家不是国家。其国安报告23次提及“主权”，认为世界和平、安全和繁荣依靠于强大的主权国家，加强主权是保护国家利益的必要条件。报告虽然没有明确接受“网络主权”概念，但其整体理念已经向网络主权方向倾斜。这种转变意味着美国可能采取更为单边、直接的方式来“维护其本国利益”，包括更频繁动用执法、制裁乃至网络反击手段来报复其对手。

另一方面，美国抛弃“没有边界的互联网”将拉近与中国和俄罗斯在网络主权议题上的认知差距，有利于双方在主权对等的基础上达成合作。

其二，在网络议题中，经济、社会等微观因素的重要性显著提升。“美国优先”是以美国人、美国企业等微观个体的利益为优先，包括财产安全、知识产权安全和个人信息安全等。在特朗普看来，这些领域的网络安全与网络战、网络反恐等宏观安全齐平。

报告认为，对手国将目标对准美国的力量源泉——民主制度和经济，“窃取”知识产权和个人信息，干涉美国政治进程，并且将目标指向航空和海洋部门。为此美国将显著增强在经济、社会领域的网络安全措施，“让攻击行为者迅速付出高昂代价”。也就是说，美国可能在未经警告或磋商的情况下即开展报复、反制行动。近期，美国针对外国黑客及“知识产权盗用者”的执法频度明显增强，一些逮捕行动甚至采取了“钓鱼执法”的形式，显示出日益强悍的网络维权姿态，以致不惜损害与他国的关系。

其三，数据资源安全成为新关注点。报告称，数据关系到美国的经济繁荣和战略地位，包括创新思想、专利技术、知识网络等数据资源在内的“国家安全创新基础”必须得到保护。换句话说，美国不再支持完全不加干涉、不加监控的网络数据自由流动。一旦数据流动伤害了美国的利益，美国政府随时可能以各种手段加以阻止。未来，美国极有可能将采取更为严格的数据保护措施，对他国对美国本土涉及数据安全的投资、并购和商业运营设定更高的门槛。

网络安全是一场竞赛，美国想要赢

白宫将该战略称为“新时代的新战略”，这个新时代主要是指报告中提出的“竞争性世界”。报告认为，当今世界正出现日益增长的政治、经济和军事竞争，美国面临中国和俄罗斯，朝鲜和伊朗，恐怖组织和跨国有组织犯罪三类安全挑战。因此，美国需要反思过去20年的政策，维持并增强美国在各项领域的优势。报告认为，网络空间是这场竞赛中最具决定性的领域之一。

“竞争性世界”意味着美国不再信奉接触和融入策略，不再主动推动网络规则，不再热衷参与网络领域的国际机构和国际治理，对有关的多边合作态度趋冷。报告认为，过去20年的接触政策已经失败，竞争对手们的行为丝毫没有改变，未来美国只有靠“实力才能求和平”。报告仍然要求美国在互联网域名分配机构（ICANN）、互联网治理论坛（ICG）、联合国、国际电信联盟（ITU）采取行动，但其核心目标不再是推进互联网全球治理，相反，它会动用否决权来维护自身利益，甚至用否决政治来延后互联网全球治理的总体进程。

“竞争性世界”还意味着美国对技术和创新领域的国际合作持消极态度。报告多次强调技术优势在国家安全中的重要地位，提出加大在大数据、加密技术、无人驾驶、基因编辑、人工智能方面的战略投入，并为创新和发明提供保护。换句话说，美国不愿再与世界分享新技术，它要把先进的生产力牢牢掌握在自己手里。报告督促私营部门理解“保护美国创新基础”的挑战，明确自身责任。字里行间不难读出干预私营部门与他国企业合作的意图。

在“竞争性世界”里，美国将两手并用——一手升级军备，一手打压对手，以维持其竞争优势。报告称，权力竞争是历史的主线，美国可以与竞争者合作，但必须以实力为基础。美国必须将威慑延伸到包括网络在内的所有领域，继续加速网络军备、提升网络作战能力。同时，竞争性优势的提法暗含零和思维，亦即对手的损失和本方能力加强一样能达到扩大优势的效果。冷战时期，美国曾多次运用挖人墙角、制造混乱、颠覆渗透等方式与苏联在广大第三世界国家竞争，这种手法也可能复制到未来的网络空间中。

网络空间不再孤立

报告将奥巴马时期的“确保网络空间安全”变换为“在网络时代保护美国安全”。这绝不仅仅是文字上的微调，它显示特朗普政府对网络安全的认知已经从孤立的网络空间扩展到网络综合竞争力的层面上。美国不再就网络谈网络，就安全谈安全，网络安全成为经济、军事、政治安全的有机组成部分。这与习近平主席提出的总体国家安全观不谋而合。

网络安全的相关议题在报告所谓“四大安全支柱”中均有所体现：

关于支柱一“保护美国人民、国土和生活方式”，报告认为，网络空间给竞争对手提供了威胁美国的机会，这种威胁既包括网络攻击，也包括网络刺探和网络监控。为此，美国将构建分层防御体系，形成科学识别和排列风险的机制，运用威慑和反击手段应对他国挑战。报告还要求美国政府加强入境信息审查，利用网络追踪境外恐怖分子，打击网络市场、加密虚拟货币中的网络犯罪行为。这样一来，美国的网络监控行为再次得到了政府的背书。未来，美国国安局等情报部门可能推出比“斯诺登文件”中揭露的更为激进的网络监控系统。

关于支柱二“促进美国繁荣”，报告提出改进美国数字基础设施，从技术上解决持续网络攻击的隐患。报告要求将数据基础设施列入国家安全保护范围，鼓励公司和院校共同防范网络间谍和窃密行为，通过收紧签证程序来减少他国通过人力情报方式窃取美国技术。上述建议带有较强的技术保护主义色彩，网络间谍和网络窃密可能被泛化和妖魔化，来自“竞争国”的留学生可能在美国遭遇不公正待遇。

关于支柱三“以实力求和平”，报告认为计算机正在改变战争形态，美国需要在没有可靠主导权的情况下赢得战争。这一判断基本推翻了美国之前追求的“制网权”理念。报告将网络空间视为美国安全能力建设的六大领域之一，要求美国继续投资网络溯源和应对能力，发展网络攻击和防御工具，扩大专业性网络部队，加强各部门的力量整合。美国将进一步解除在网络信息共享、网络统一指挥和网络工具研发上的限制。在消除机制性障碍后，美国网军建设和实战能力可能在短时间内有较大进步。

关于支柱四“提升美国影响力”，报告继续强调维护包括网络空间在内的国际公域自由。美国支持在国际法框架下和平解决争端，但也将运用一切手段维护美国利益和确保国际公域自由。相比奥巴马的《网络空间国际战略》，报告中对国际合作的调门趋向谨慎，特别强调美国在框架之外解决问题的自由。

中国准备好了吗

读过特朗普《国家安全战略》全文的人很难对未来一段时间的中美关系持乐观态度。美国政府、战略界和舆论近年来对中国的担忧、误解、恐惧和敌意在该报告中均有所体现，堪称是新世纪以来对中国最不友好的国家安全战略报告。

不过在网络领域，这份不友好的态度并没有增加，当然也没有减轻。奥巴马任内，网络安全议题一度十分敏感，给两国关系造成负面冲击。2015年两国恢复并扩大网络安全的固定对话机制后，该问题得到一定程度的缓解。如今，历史周期可能又将摆向交锋和矛盾的一面。

如上所述，特朗普眼中的网络议题不限于网络安全，还包括信息安全、网络产业安全、网络知识产权安全、数据安全等众多关注点。在这些新的网络关注点中，中美之间存在不少竞争，还有一些历史遗留问题。在过往的网络交锋中，美国曾不间断地以经济、司法等单边手段对华施压，这些激进的手段一旦“推广”到上述领域，中国的利益及尊严不免会受到伤害。更为糟糕的是，过去奥巴马政府尚能顾及中美关系大局，在交锋中讲究策略性和针对性，而现在特朗普政府，显然没人敢指望它能够掌握好分寸。

我们有必要为新一轮的中美网络交锋做足备案，更有必要着眼长远，从更高的历史维度上与美国展开竞争。过去，企业“走出去”以及并购外国先进企业是中国提升网络领域竞争力的捷径，但这种方式已经引起美国及西方警惕和不满，“变道”或许在所难免。既然“走出去”阻力重重，不如尝试“引进来”，吸引全球人才，改革基础教育，提升自身基础科研能力——这条路或许缓慢，但却可能是我们赢得这场全球竞争的最佳路径。