欧洲观察室|欧盟对华政策的战略摇摆会如何影响中欧关系

澎湃新闻特约撰稿 龙静 戴轶尘

2018-02-02 13:28 来源:澎湃新闻

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【编者按】
近年来,欧盟时运维艰,但依然十分强大。在此情势之下,欧盟及其成员国的对外政策(包括对华政策)正在不断进行调整,以适应现状的变化,并实现自身的抱负。对于欧盟及其成员国来说,它如何与中国打交道已经成为一项紧迫的应认真对待的任务。那么对中国而言,深刻了解欧盟及其成员国针对自己的政策也成为一项重要的功课。2月2日,复旦大学中欧关系研究中心与上海欧洲学会推出《欧盟及其成员国对华政策报告(2017年):“双重差异化合作”凸显》,“欧洲观察室”选刊其中部分报告,对于迅速崛起的中国如何及时调整自身的对外政策以适应纷繁变化的世事或有裨益。
就欧盟来看,2017年欧盟对华政策出现了一定程度的“政经分离”现象,两面性上升:在多边层面的全球治理和国际热点中寻求中国的合作,同时又在双边层面的经贸议题上突出与中国的竞争。一方面,欧盟在不确定性日增的国际环境中力图维持中欧关系的战略稳定,在政治与外交领域延续友好对话的基调,积极拉住中国强化彼此在多边舞台上的合作。另一方面,欧盟仍寻求抓住中国进一步改革开放和“一带一路”带来的经济机遇,但在经贸议题上质疑和非难中国的声音日趋强烈。欧盟对华政策中合作与竞争并存、需要增进互信又加强防备的矛盾心态,反映出欧盟在急剧变化的内外环境之下的战略摇摆态势。
“黑天鹅”冲击下,欧盟对华战略需要“转舵”
2016年6月发表的《欧盟全球战略》认为,当下欧盟正处在一个“联系更紧密、更具对抗性也更错综复杂”的世界之中,而在此后英国脱欧和特朗普当选美国总统两大“黑天鹅”事件的巨大冲击下,加重了欧盟在2017年面临的内外环境的不确定性和复杂性。
在欧洲内部,受英国脱欧的刺激,欧洲已成为民粹主义上升的重灾区,德国与法国等多个欧洲国家内部的极端政党迅速崛起,并产生了不容小觑的政治与社会影响。因此,2017年的荷兰、法国、德国、奥地利和捷克等欧盟成员国大选引发空前关注,防范极右翼势力上台成为欧洲领导层的当务之急。同时,在欧洲外部,特朗普主张“美国优先”,在经贸投资、地区安全、全球气变等议题上改变过往政策,其一系列退出外交使国际关系走向更为扑朔迷离。特朗普对欧盟的批评,不仅与欧盟以多边主义塑造全球秩序的立场背道而驰,而且还激化了欧洲的反全球化、反移民和反一体化的声势,加剧了欧盟内部的不稳定和外部环境的不确定性。在内外交织的民粹主义、保护主义、疑欧主义的噪音之下,欧盟一面正式开启了与英国的脱欧谈判进程,一面着手推进蓄势已久的改革议程,引发了内部、特别是新老成员国之间对于改革方向的争议和分歧。
上述事态发展偏离了欧盟在2016年制定对华政策时的预设战略轨道。当时,在先后发表《欧盟对华战略新要素》和《欧盟全球战略》两份文件中,欧盟明确表示重视中国的崛起和“一带一路”的深远影响,愿与中国在改革全球治理体系、欧盟的周边事务、移民管理、地区冲突解决以及提供全球公共产品和应对共同挑战等诸多领域发展灵活多样的伙伴关系。同时,欧盟将美国和北约视为建立基于规则的全球秩序的核心伙伴,而不再提及中国的战略伙伴地位,降格其对华政策的定位。
但事与愿违,特朗普当政进一步暴露了美欧之间的裂痕,使得欧盟寻求以巩固跨大西洋伙伴关系应对内外挑战、塑造国际秩序的预期落空,在大国关系中处于更为弱势的地位。反之,2017年中国外交以“一带一路”倡议为主要抓手继续推进,赢得了更大范围的国际支持和积极参与。中国支持全球化、支持《巴黎协定》、支持欧洲一体化,以及支持以政治外交而非军事手段解决冲突的立场显示出了稳定国际秩序的积极作用。在此背景下,欧盟意识到在气候变化、全球经济治理、核不扩散、地区冲突等议题上越来越需要加强与中国的合作,巩固与中国的关系也有助于欧盟对内平息民粹主义的声浪、凝聚一体化的动力,对外缓解美国带来的战略不确定性。
高开低走:2017年欧盟对华政策调整
2017年欧盟对华政策呈现为高开低走的态势:上半年双方在气候变化、安全和政治领域的互动显著升温;但在6月的中欧峰会之后,双方在经贸领域的分歧和龃龉日趋公开化,导致第七次中欧经贸高层对话未能如期举行。
在气候变化问题上寻求中国的支持成为欧盟2017年对华工作的重点之一。在美国正式宣布退出《巴黎协定》后,中欧借第19次中欧峰会之际共同重申了继续推进《巴黎协定》落实的意愿。欧盟还将双方在气候问题上的共识列为中欧峰会成果清单中的第一项。
欧盟在对华关系上还突出了对安全议题的重视。莫盖里尼在2017年4月访华期间表示,在诸多重大国际危机中,欧盟重视中国作为安理会常任理事国的作用,中国是欧盟安全与外交政策的重要伙伴,在叙利亚问题、朝鲜半岛局势、阿富汗问题、伊朗核协议、利比亚危机等国际和地区热点问题上寻求与中国加强沟通和协调。“应对地区和全球挑战”被欧盟列为中欧领导人会晤的第三项成果。同时,在涉台、涉藏,以及涉及主权等核心问题上,相较2016年欧盟在南海仲裁案上的高调表态,中国与欧盟之间并未在2017年出现新的冲突点。
应该看到,欧盟在上述领域与中国相向而行,与其在大国关系中处境被动有着密切的关联。气候变化问题历来被欧盟视为以多边主义进行全球治理、发挥国际领导力的关键议题,而特朗普退出《巴黎协定》强烈削弱了欧盟力推多边治理的有效性。欧盟在气候变化问题上寻求与中国立场趋同,不仅拓展了中欧双边合作的深度与广度,也为缺少美国支持的国际气候变化合作注入了坚定的信心和强劲的动力。
同时,在国际和地区热点上,欧盟也需要中国的配合。特朗普上台之初向普京示好、批评北约的鲜明反差加剧了欧盟对跨大西洋盟友体系和欧洲安全秩序的担忧。特朗普对中东国家颁布移民禁令、主张退出伊朗核协议、承认耶路撒冷为以色列首都等强硬举措加重了中东局势的混乱,对深受中东动荡之苦的欧盟而言无疑是火上浇油。欧盟不仅在安置中东难民问题上难以获得美国的援手,还面临着伊朗核协议这一为数不多的欧盟共同外交成果被毁于一旦的局面。因此,在事关欧盟自身安全的欧洲周边地区冲突上,欧盟与俄罗斯交恶、与美国分歧显著的情况下,在安理会中只能更加倚重中国的一票,拉住中国以减少大国关系中的不确定性。在涉及中国周边局势时,欧盟方面则表现出了主动与中国加强沟通的姿态。
尽管特朗普效应带来的外部压力推动了中欧之间增进在全球治理等多边议题上的战略共识,但并未消除近年来由于中欧实力对比变化而在双边关系中存在的矛盾和紧张。尤其是欧盟内部保护主义声浪高涨的推波助澜之下,在构成中欧关系战略基础的经贸关系中,欧盟将中国视为竞争对手加以防范的心态日趋明显。
2017年,中欧经贸关系的基本面并未发生显著变化,双边经贸往来仍是支撑中欧关系的战略支柱。由于2017年欧洲经济复苏明显,欧盟内部实现了所有成员国经济正增长,中欧经贸也随之呈现出恢复性增长。
在《欧盟对华战略新要素》中,欧盟强调“互惠性”和“公平竞争”是对华关系的基本原则。在追求互惠性的一面上,欧盟积极回应中国的“一带一路”倡议和“中国—欧盟互联互通平台”机制,不仅将其写入战略文件中,而且在2017年转化为一系列具体行动。2017年5月,欧盟委员会副主席卡泰宁也亲自带队出席了在北京召开的“一带一路”国际合作高峰论坛,并在不同场合表示欧盟的政策金融机构欧洲投资银行(EIB)愿与中国主导的亚洲基础设施投资银行(AIIB)进行合作的意愿。同时,欧盟也寻求与中国的发展战略对接,双方在6月的中欧峰会上签署了《丝路基金和欧洲投资基金促进共同投资框架谅解备忘录》,并召开了中国—欧盟互联互通第二轮主席会议,在通关便利化、加强规范与标准对接、融投资合作以及推进具体条件的示范项目等方面取得了实质性进展。此外,双边经贸关系中的难点问题也出现了一定的缓和与进展。
然而,由于中欧双方在市场经济地位问题上分歧过大,未能在6月峰会上按原定计划发表联合声明。此后,欧盟在对华政策上显著加强追求公平竞争,在经贸和投资领域运用诸多手段对中国施加压力。
在贸易领域,欧盟运用规制性力量强化对中国实施的反倾销措施,中欧贸易摩擦加剧。2017年12月,欧盟新的反倾销规定生效,以“严重的市场扭曲”这一新的评判方式作为判定某种商品是否在欧洲市场构成倾销的基本依据。这将扩大中国商品“构成倾销”的范围,必然引发更多的双边贸易摩擦。
在投资领域,欧盟则寻求建立外资审查框架,对中国资本竖起政策壁垒。欧盟委员会主席容克也在其2017年9月的施政演讲中就如何应对战略性行业的并购行为发表意见。这一表态被外界视为是不具名地针对中国。
不可否认,欧盟已对中国对内的经济改革和对外的经济外交表现出越来越大的顾虑、指责和戒备。究其原因,在于自欧债危机以来的一系列内外危机严重削弱了欧盟的经济实力及其治理模式的吸引力,不仅让中欧经济实力的对比日益向中方倾斜,而且迫使欧盟丧失了以往的制度优越感。这种地位和心理上的双重落差强化了在内部改革上举步维艰的欧盟将自身问题转嫁为外部矛盾的冲动,使之对中国的不满日趋激烈。欧盟指责中国国内的营商环境并没有走向进一步的开放,不顾及中欧之间经济发展水平的客观差距。而且欧盟还担心中国经济外交在欧洲地区的推进可能干扰欧盟规制的实施,破坏欧盟设立的各类经济与社会标准,甚至打破欧盟内部的团结和一致对外的立场。
但是,欧盟也认识到仍然需要有原则地、可行地和务实地与中国接触,需要建设性地管控双方的分歧,推进双方在社会与人文交流领域的对话与合作为此提供了更多元的渠道。这些对话机制将中欧在人权、法治等领域的分歧有效地限制在小范围内,保障了中国与欧盟关系整体的平稳发展。此外,2017年也是“中国-欧盟蓝色年”,双方在海洋政策、生态保护、科技创新、产业发展等领域展开了积极的合作与交流。
欧盟对华政策对未来中欧关系的影响
根据上述对2017年欧盟对华政策的简要分析,中欧关系的未来发展可能呈现出以下趋势:第一,未来二至三年将是欧盟内部调整的关键时刻。欧盟既要与英国展开脱欧谈判,又要启动改革协商。在此背景下,欧盟将变得更加“内顾”而非“外拓”,在对外战略上的首选是努力维持与外部主要合作伙伴关系的平稳健康发展,而非实质性介入力所不及的国际议题。就中欧关系来看,欧盟不太可能在涉台、涉藏等敏感问题上侵犯中国核心利益,但是在人权、南海等议题上仍有可能以发表声明等非实质性手段提高调门,体现“存在感”。
第二,经济因素将可能成为欧盟消极应对中国崛起的主要原因,而全球治理则会成为欧盟积极看待中国作用的重要推动力,两者相互牵制与平衡,共塑欧盟对华政策的整体结构。如何有效利用对话机制管控好中欧在经济领域的摩擦和分歧,并利用多边舞台加强双方在全球治理领域的磋商与合作,是保持中欧关系稳定和健康发展的关键。
第三,在全球贸易保护主义呈抬头之势的背景下,欧盟事实上正在动用自己在经济领域的专属权能,发挥规制力量,推进整个欧盟层面的贸易保护主义。再加上欧盟改革将可能涉及到更多成员国进一步让渡财政领域主权,欧盟将可能在未来设置日趋严苛的财政规则、贸易壁垒和投资标准,使中国对欧贸易与投资遭遇到更多阻碍,引发更多摩擦。
第四,欧盟将在气候变化、反恐,甚至周边安全等议题上加强与中国的合作。中国与欧盟在多边舞台上就国际与地区热点问题进行的互动与合作将日益成为巩固中欧关系稳定发展,夯实双方“全面战略伙伴关系”定位的重要支撑。但也要清醒地看到,由于欧盟无法摆脱对美国的安全依赖,在解决国际和地区热点上与中国的立场和方案仍会存在一定分歧。2017年欧盟的共同防务合作在英国脱欧刺激下有实质性推进,但还远不足以独自应对和解决其周边的一系列地缘政治冲突。欧盟在外交和安全议题上寻求与中国的协调,仍是以不损害美国对欧洲的安全承诺为前提的,而中国也不会为此改变自己在解决地区冲突上的一贯立场,疏远与俄罗斯的战略协作伙伴关系。
第五,“多速欧洲”发展模式开启的同时,欧盟将会加紧对欧盟内部融合与团结的强调,进一步发展其融合政策下的多种政策工具,以安抚中东欧地区的成员国。对于“16+1合作”等中国与欧洲次区域之间的新型合作机制,改革中的欧洲将可能表现出更大的敏感情绪和戒备心态,从而引发对中国对欧政策批评的上升。
(龙静,上海国际问题研究院欧洲研究中心副主任;戴轶尘,上海社会科学院国际问题研究所助理研究员。本文原标题为《2017年欧盟对华政策:关注经贸分歧,着眼全球治理》,内容有删节,现标题及文内小标题为编者所拟。)
责任编辑:朱郑勇澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 欧盟,中国

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