深观察｜“自然保护地”立法，新体制下如何解决老问题

今年两会上，全国政协委员、全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅提交建议，将《自然保护地法》纳入全国人大立法计划。（3月14日，澎湃新闻）

本届人大会议期间，国务院机构改革方案已经公布，改革力度不可谓不大，特别是涉及到自然保护地的相关管理机构改革，可以说大开大合。这份建议，很容易被认为与这次机构改革以及与机构改革后的管理体制改革同步提出。

这可能是一个误解。《自然保护地法》是吕忠梅多年关注的议题。早在2013年，当时身为全国人大代表的吕忠梅就提交过关于制定自然保护地法的议案。

不过，在吕忠梅提交的建议中，并没有忽视这次机构改革，相反，建议中的一些表述，说明建议者努力利用这次机构与管理体制改革的节点，提升建议获采纳的可行性。

这是一个常规的操作方式，但效果很难说。事实上，就此次自然保护管理机构与管理体制改革的具体方向而言，《自然保护地法》立法的最佳时机，不一定是当下。但是，从中长期来看，可能性则增加了。

吕忠梅推动立法的《自然保护地法》是什么呢？如果按照国际相对通行的定义，这里的“自然保护地”是指包括自然保护区、国家公园以及风景名胜区、森林公园、地质公园的一个大概念。

在1980年代至今，中国自然保护地的格局是，绝大部分保护地以“自然保护区”的形态存在，这些保护区中，又绝大部分设于林业部门之下。与此同时，又有其他部门各自设立的自然保护区，以及林业与其他部门各自设立的森林公园、风景名胜区、地质公园等不包括在“自然保护区”内的多种类别。也由此，产生了多头管理、“九龙治水”的格局。为了改变这种局面，中央层面做过多种尝试，包括将全国自然保护区总体管理权收归手里没有几个保护区的环保部。

需要说一句，多种类别甚至多部门管理的现状，自然利弊皆有。吕忠梅的建议文本中，对既有保护区的问题，归纳为四种，第一点说“部门、地区博弈激烈，多头管理”，第二点又说“保护地类型、规模与数量较少”，其实，这种矛盾之所以难以解决，并不完全是吕忠梅所说“自然保护地建设缺乏法治保障的必然后果”，中国的自然保护地，至少在作为绝对主体的自然保护区层面，算是有法可依，即《中华人民共和国自然保护区条例》。问题其实是，因为各种原因，法规无法得到严格遵守。这与既有的管理体制，倒也不能说无关。

这种情况，自然非常不利于自然保护区管理体制的进一步理顺。《中华人民共和国自然保护区条例》颁布二十余年，都没有“升级”为《自然保护区法》。比“自然保护区法”范围更大的“自然保护地”法，就更难推进了。

此次自然保护地管理体制与机构的改革，要“构建统一规范高效的中国特色国家公园体制，建立分类科学、保护有力的自然保护地体系。”要而言之，一是“易名”，二是“强权”。很多原来的自然保护区更名扩建，国家公园将成为中国自然保护地的主体，并将管理权向上收，由原来的国家林业局整合其他部门自然保护地管理职能，新组建“国家林业和草原局”。

如此一来，国家林业局虽然没有保留原来的副部级局，被划入自然资源部管理，原本多年一直没能实现的自然保护地（区）统一管理却成真。主要管理人员，大部分都是来自原来的林业部门。只是原来的自然保护区，很多变成“国家公园”了而已。

但是，到目前为止，新体制还有很多需要理顺的老问题和新问题，比如在国家公园体制下，原有的多种保护地是何种定位，不同地方的人事体制如何保持持续性。新体制还需要相当长时期磨合，需要验证，也需要创新，包括鼓励地方各自探索的可能性。

在新管理机制尚未稳定、清晰的状况下，即便是《国家公园法》，短期内立法时机是否成熟，都是一个问号，更别说《自然保护地法》了。当然，只要国家公园为主的新体制能顺利推进，那么在未来，《自然保护地法》或类似法律立法，也是水到渠成的事。