上海土地批租试点亲历者说⒃总结篇：主要特点与基本经验

【编者按】

今年是中国改革开放40周年，也恰逢上海第一个面向国际招标的地块发标30年周年。

由于此项改革在当时涉及诸多思想观念、理论和法律问题，为减少改革的阻力，确保试点工作能顺利进行，此项改革的研究决策与试点探索整个决策和实施过程，长期鲜为人知。上海市委党史研究室历时三年，对当年参与上海土地使用制度改革试点的30余位决策者、实践者、参与者，逐一进行了口述采访，用当事人的所见所闻所为所感，努力还原这段鲜活的历史，相关采访成果最终结集为《破冰——上海土地批租试点亲历者说》一书，由上海人民出版社正式出版发行。

3月21日，《破冰》一书在香港首发。30年前的今天，上海市人民政府发布了中国第一个根据国际惯例、面向海内外市场批租的地块——上海虹桥经济技术开发区第26号地块的招标公告。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）已连续15期刊发书中的部分参与上海土地批租试点亲历者的口述。今天，我们刊发上海市委党史研究室助理研究员、《破冰》副主编严亚南文章，总结性阐述上海在土地批租试点改革中的主要特点和获得的宝贵经验。

1988年3月22日，上海市人民政府发布了中国第一个根据国际惯例、面向海内外市场批租的地块——上海虹桥经济技术开发区第26号地块的招标公告。7月8日，经严格的招投标公证程序，日本孙氏企业有限公司以2805万美元获得虹桥经济技术开发区26号地块1.29公顷土地50年使用权，在海内外引起轰动。此事开创了新中国历史上第一次以政府规章性文件为保障，通过国际招标成功转让土地使用权的先例，一举改变了土地“无偿、无限期、无流动”使用的单轨制行政划拨模式，开启了中国土地使用制度和住房制度根本性变革的序幕。回顾这一改革破冰的历程，我们不难发现，上海市在推进此项改革的过程中，体现出三个显著特点：

特点一：率先开展理论和法律研究，取得重大突破和重要成果

上世纪八十年代初，针对在改革开放的过程中土地使用碰到的各种现实问题，上海市开展了多层次、跨部门研究，在经济和法学理论方面进行了深入讨论和探索，取得了重要的思想共识、重大的理论突破及令人瞩目的研究成果。

在马克思地租理论与土地有偿使用的研究方面，以复旦大学张薰华教授为代表的学者分别从土地绝对地租、级差地租的研究入手，厘清了“土地所有权”不等于“土地私有权”，而是包括土地的公有权。在社会主义国家土地公有的情况下，应该通过绝对地租来体现国家对土地的所有权。同时，还指出，在社会主义社会，土地的所有权与经营权可以而且应该分离，土地经营权可以通过级差地租Ⅰ和级差地租Ⅱ计算出可以获得的超额利润；对土地经营权的让渡并不会改变土地的公有属性，反而可以给国家和政府带来巨大财源。复旦学者们科学理解马克思关于地租的论述，从理论源头厘清了概念，并率先在国内将“两权分离理论”引入土地经济学领域，为土地使用制度改革扫除了理论和思想的障碍。

在出租土地给外商从事经济活动的理论和法律依据研究方面，以华东政法学院曹建明为代表的上海法律界专业人士，分别从马克思、恩格斯、列宁的原著中寻求答案，获得了“城市国有土地应该由国家收取地租，这是社会主义纯收入的一种独立形式，是社会主义公有制的土地所有权在经济上借以实现的形式”的认识。针对出租土地的法律行为是否有违宪法、法律规定，提出：《宪法》第十条第四款中所指的“组织”这个法律主体并不包括国家，“农村社队、企事业单位”才是宪法所指的“组织”，因此，“国家可以在宪法和法律规定的范围内，按照出租土地的法律程序，将土地有限期出租给外商”。因此，出租土地给外商并无违宪之忧。同时，该研究还从政治、主权、管理等角度清晰地阐释了出租土地与旧中国租界的区别，并指出推进改革需要开展国土整治、城市规划、土地管理、商品房产管理等方面的法律协调。这些认识为日后推进土地使用制度改革决策与立法决策的有机衔接奠定了坚实的思想基础。

特点二：率先进行自主探索，为全国改革积累可复制、可推广经验

自1985年起，上海市未雨绸缪，开始从三方面为改革做准备：

首先，在全国率先对土地行政管理体制、机制进行探索性改革。

为改变原房地产管理局“只管房不管地”及土地多头管理的局面，1985年7月2日，在国家土地局尚未建立的情况下，上海市土地管理局成立。半年后，全市各区县都相继成立了土地管理局。上海市率先在全国建立了市、区两级土地管理机构，开始对全市城乡土地进行集中、统一管理。此后，市土地管理局又在全国率先完成了城乡土地普查、勘丈、确权、登记、发放土地证的工作，建立了较为完整的地籍档案和规范的地籍管理系统，为全国土地行政管理体制改革以及全国开展城镇地籍管理提供了重要的参考样本和有益经验，也为上海此后开展土地批租试点及大规模推行土地使用制度改革奠定了工作基础。

其次，在全国率先组织开展了系统性、对策性、操作性研究。

自1985年3月起，上海市在前期理论探索的基础上先后组织成立了《土地经济学》课题组、上海城市土地使用费和住宅商品化课题组、沪港经济比较研究课题组，组织开展了扩大利用外资、加快上海振兴的专题调查研究，先后对土地使用费进行了定量研究，对国际金融市场、资本市场、外商直接投资趋势以及上海外商投资企业状况、涉外管理体制、经济立法、土地批租等情况进行了系统调研，对土地利用、自由港、外汇自由兑换、税收、利用香港等五个课题进行了对策性研究。为近距离地考察香港土地批租制度的运作细节，1986年8月，上海市派出由11人组成的房地产、港口考察团赴香港进行抵近考察。考察团回沪后，就香港土地批租的特点、发展房地产业的做法、上海现存的问题，试行土地批租需要具备的条件以及如何吸引外商来沪租地经营提交了详细的思考和方案。

第三，在全国率先制订详细的改革方略，并向中央主动请缨试点。

在前期理论探索和系统调研的基础上，在党中央、国务院、国家土地局的支持下，上海市经过深思熟虑确定了改革的战略目标，即：借鉴香港的土地批租制度，将土地使用权视作生产要素和商品，允许其进入流通领域，通过规划及金融政策的配套赋予其更长远的价值，以此改善城市基础设施，推动土地、资金等要素市场的建立，促进房地产、金融、商业、旅游等第三产业的发展，进而促进城市繁荣与经济振兴。为避免改革试点一开始就对国内原计划经济下的市场造成冲击和不利影响，在改革方向的选择上，确立了“以向国际出让为主要方向；以国际招标为试点起步方式；出让金收取外汇；尽可能参照国际惯例进行试点”等一系列原则。在改革的实施步骤上，确定了“先搞综合性行政规章，作为试点起步方式，以后再陆续颁布配套规定”、“由点开始，点、片、面结合的方式，有计划分批分期试行土地批租”的工作方针。在试点地块的选择上，明确了“从熟地入手”的原则，通过对遴选出的21个地块进行反复比选，选择了规划较为成熟、基础设施相对完善、前期垫付资金比较容易解决的虹桥经济技术开发区作为起步试点区。这些改革原则使上海的土地批租试点体现了“谋定而动、高点起步、一步到位”的特征。

1986年11月23日，市土地批租领导小组负责同志就上海试行出租土地使用权办法向原国务院副总理田纪云作了汇报，并向国务院提出：请求中央批准上海作为出租土地使用权的试点地区，允许土地承租者自由转让、出租，逐步形成房地产市场。

特点三：率先对照国际惯例，为改革试点创制基本的法律遵循

为使重大改革于法有据，上海市领导明确要求：必须立法先行，宁可放缓改革节奏，不抢头功，也要将法规及相关政策完善了才能启动相关的改革措施。1987年12月23日，由原上海市长江泽民签发，上海市人民政府正式向国内外公布了《上海市土地使用权有偿转让办法》（以下简称《办法》），并宣布于1988年1月1日正式试行。这部花费了一年多时间、经八易其稿完成的《办法》，是在《宪法》尚未修改的情况下，由地方政府制订的我国第一个允许国有土地使用权进入商品流通的政府行政规章。

《办法》发布后，针对海内外反映的主要问题，上海市在房地产抵押、出售、建筑管理和外资项目立项审批等方面作了改革。1988年6月7日和10月12日，上海市人民政府发布了与《上海市土地使用权有偿转让办法》相配套的《上海市抵押人民币贷款管理暂行规定》、《上海市抵押外汇贷款管理暂行规定》、《上海市土地使用权有偿转让房产经营管理实施细则》、《上海市土地使用权有偿转让房地产登记实施细则》、《上海市土地使用权有偿转让公证实施细则》和《上海市土地使用权有偿转让委托律师代理的若干规定》等六个配套实施细则，使上海市初步形成了房地产市场法律化的制度规范框架。

在推进此项改革的过程中，上海市先后召开了5次常委（扩大）会、4次市政府常务会或市长办公会议、10次土地批租领导小组会议，决策、部署、落实、推进土地批租试点的各项工作。由于从决策到执行、落实的过程无缝衔接，使改革的各项工作能够得到有效落实。

回顾这个过程，可以总结三条基本经验：

经验一：与中央及有关部门保持密切沟通，牢牢把握改革方向

上海的改革试点工作，无论是进行对策性研究还是法律法规突破，抑或开展批租试点，始终在党中央、国务院领导的关注以及国务院特区办、建设部、国家土地管理局等有关部门的指导下进行，并与广东省处于改革开放前沿城市保持着密切沟通与联系。1986年10月，在完成《关于上海试行出租土地使用权办法的初步设想》后，原市委书记芮杏文即要求抓紧做好向中央、国务院领导的汇报准备工作；11月24日，来沪视察的原中共中央总书记胡耀邦对上海试行此项改革表示支持，对于改革中可能出现的问题，亦表示可以尝试和探索。1987年7月7日，国务院特区办在上报中央领导同志的《关于选若干点试行土地使用权有偿转让的建议》中提出：在上海、天津、广州、深圳等地试行土地批租。时任国务院副总理谷牧、姚依林先后在报告上作出同意试点的批示。1987年9月5日至7日，国家土地局召集上海、天津、广州、深圳四个城市的有关负责同志开了土地使用权有偿转让试点工作座谈会，上海的与会人员在会上提出的建议得到了原国家土地局的支持。10月19日，国家土地局提出了致国务院《关于在深圳、上海、天津、广州试行城市土地使用权有偿转让的报告》，正式确立了城市土地使用制度的改革方向、路径与方法。

经验二：发挥驻港机构及专业人士的智囊作用，细致谋划改革路径

在酝酿和推进改革的过程中，上海市政府专门聘请了梁振英、简福饴、刘绍钧、罗康瑞等七位香港专业人士担任土地使用制度改革的咨询顾问，新华社香港分社、香港东南经济信息中心、上海实业有限公司等驻港机构也为上海市正确决策、部署起到重要作用。

在以梁振英为首的香港地产界、法律界、金融界、工商界专业人士的参与、指导、帮助下，市批租办先后编制了中英文版的《上海市土地使用权有偿转让办法》及六个配套细则、中英文版《国际招标》文件，并在顾问们的帮助下向海内外发布。在试点取得成功后，顾问们又向时任上海市长朱镕基提出，建议市政府加强“软件”建设，通过建立市场信息系统、培养专业人才队伍、引进专业公司，加快推动内地房地产市场的形成。1988年11月，上海市在全国率先对上海的房地产市场信息进行全面调查，并编制了中英文版的《’89上海房地产市场》一书向海内外公开发行。这是新中国历史上第一次由政府向海内外发布权威的市场信息，为海内外投资者提供房地产投资指导，受到热烈欢迎。

正因为有了香港专业人士的热情参与和无私奉献，上海市能够迅速吸收香港土地批租制度的合理部分为我所用，从一开始就能借鉴成熟市场经济体的操作规则和操作方式，在汲取相关经验、教训的基础上，在与国际惯例和市场规则不断碰撞、调整的过程，将改革向前推进，开创出了一条既符合国情、又能遵循国际惯例和市场规则的改革路径。

经验三：对标国际惯例与市场规则，按系统工程原理推进改革试点

土地批租工作是一项涉及法律、规划、房地产、金融、建筑、市政乃至经济、计划各环节，面对内资（本市及外省市、中央单位等）、外资、合资及个体经济等多种经济成分，涉及事前规划、事中建设、事后管理等各个环节的政府工作，必须建立高度集中、有权威的领导机构以及精干高效的工作、协调机构，通过制订改革试点的“施工图”和操作说明书，按系统工程原理来推进改革试点的各项工作。

首先，建立了权威高效的组织领导机构 。

1986年11月4日，上海市人民政府批准成立了上海市土地批租领导小组。该小组由原副市长倪天增任组长，原市政府副秘书长夏克强任副组长，市计委、建委、规划委、经委、对外经贸委、农委，土地局、房产局、规划局、财政局、市政工程局、公用局、供电局、公安局、司法局、民宗委、人民银行市分行等为领导小组成员。领导小组下设办公室，具体负责土地批租的组织协调工作。集中、统一、权威的跨部门领导小组以及综合性协调机构的建立，为改革试点提供了强大的组织保障。

其次、制订改革试点“施工图”及操作“说明书”。

在完成制订《办法》以后，市批租办还制订了《上海市关于虹桥经济技术开发区第25、26号地块土地使用权有偿出让试点工作方案》（以下简称《试点工作方案》）和虹桥26号地块《招标文件》。《试点工作方案》是一份政策性、技术性都很强的改革“施工图”。这张“施工图”突破了现有行政管理的条条框框和许多与批租制度不相适应的政策、制度，对市政府有关部门原有的工作流程进行了重塑和再造，直接推动了政府有关部门行政职能的转变与改革；而整套招投标文件可谓是一份详细的操作“说明书”，这套“说明书”充分考虑了文件各部分的衔接和配套，在中国制度、国情与国际惯例之间创制了一些技术接口，以保证既符合国情，又能让外商理解和接受，既对外资有吸引力，又防止国家利益受损。

第三，梳理各项法律法规，按系统工程原理推进改革试点工作。

在推进改革试点的过程中，由于新旧体制并存，在外经贸、计划、基建、规划、土地、房管、建设、工商、税务、银行、公证、律师等领域，存在着诸多改革的主线条及与现行法规、政策和工作规定间的矛盾交叉点。为此，市批租办整理出130多件现行的有关法律、法规、办法、规定及文件，对照国际惯例进行改革：与现行办法没有矛盾的，按国际惯例办；与现行办法有矛盾的，只要符合改革方向，尽可能按国际惯例办；在现行办法无法与之协调时，按不同的系统、不同的政策区别运用，不混淆不归并，并列为研究课题，尽量不影响试点工作的进行。