推进长三角一体化｜专家：长三角当前应重点协同突破三个方面

长三角一体化进程正步入“快车道”。

2018年3月6日，十三届全国人大一次会议上海市代表团举行开放团组会议，中共中央政治局委员、上海市委书记李强向媒体阐述了长三角一体化发展目标。他表示，江苏、浙江、安徽及上海三省一市将共同努力，把长三角建设成为全球资源配置的亚太门户，成为具有全球竞争力的世界级城市群。

这被视作长三角一体化进程强力再启的信号。

4月12日至13日，长江三角洲城市经济协调会第18次市长联席会议在浙江省衢州市举行。会议上，长三角经济协调会迎来第四次扩容，安徽的铜陵、安庆、池州、宣城四城正式加入，至此，成立于1997年的长三角经济协调会会员城市达34城，包括江浙沪全境和9座安徽城市。

“长三角城市群的发展，已经到了必须跨越一体化门槛的阶段。”近日，在接受澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者专访时，同济大学城市建筑与城市规划学院副院长张尚武表示，告别过去粗放式发展阶段，走向高质量发展，长三角地区当下需要加快一体化进程，促进生产要素的流动，提升区域整体竞争力，才能赢得未来。

二十多年来，张尚武始终关注长三角一体化问题，在他看来，过去二十多年长三角的一体化，更多地来自于自下而上的推动和诉求，如今则迫切需要自上而下的顶层设计。

他认为，无论是加快交通设施的互联互通，还是保护生态环境，这些迫在眼前的问题，都需要创新区域协同的体制机制平台，“要形成一种执行的力量，大家共同遵守，以协同的步伐一起建设。”

【对话张尚武】

城市群是开放的系统

澎湃新闻：有观点认为，长三角城市群的活力，正是来自于城市间的竞争，这个您怎么看？

张尚武：如果没有竞争关系，一个地区就不会有活力。但以邻为壑，各自为战，损害的是整体利益。我们要关注到的是一体化不是消除竞争关系，而是形成更良好的竞争环境，大家在竞争中相互促进、合作，逐渐形成互补关系，而不是同质竞争、恶性竞争。

澎湃新闻：有的城市可能会担心，一体化进程中，会因为“虹吸效应”丧失了原有的优势？

张尚武：城市群是开放的系统，同样修一条高铁，可能带来机会，也可能把你机会吸走，无论是否主动融入，该被吸走还是要被吸走，这是规律，不可避免。而且每个优势都不可能长期保持，现在的优势并不代表就是未来的优势。

区域发展本身就是要素资源不断流动、优化配置的过程，长三角更开放的发展格局正在形成，靠封闭、独善其身，已经不可能的了。只有开放，才会有更大的活力，在协同发展中，找到自己的位置，确立新的优势。对长三角城市群而言，加快一体化进程，才能为每个城市创造更多的、新的发展机会。

长三角到了必须一体化发展的时候

澎湃新闻：能简单描述一下长三角区域格局的形成过程吗？

张尚武：大概经历了几个阶段。在上世纪80年代，长三角经济发展和市场化转轨都是刚刚起步，当时每个城市主要是内部结构调整的矛盾，区域一体化诉求并不强烈。上世纪90年代是长三角的重要转折期，国家经济重心开始转向东部沿海，城市开始快速发展，但由于受到区域交通基础设施的限制，城市间的联系比较有限。

进入2000年以后，是区域矛盾凸显期，经济发展、基础设施建设、要素流动明显加快，城市大规模扩张，空间蔓延、环境污染现象开始变得严重。当时有个说法叫做“诸侯经济”，强化了竞争关系。大概15年前，各地大搞开发区，靠降低成本吸引投资。你划一个200平方公里的开发区，我就划几百平方公里，甚至上千平方公里。国家层面也开始关注区域协调问题，一系列的区域协调政策、经济区规划，包括国家主体功能区规划，都是“十一五”开始，陆续出台的。

如果说上世纪90年代是一个转折期，那么2010年以后，则进入了一个整体转型期。就是上海从“十二五”开始提出的“创新驱动、转型发展”，也是十九大报告中强调的社会发展矛盾已经发生了历史性的转变。长三角面临从高速发展走向高质量发展，新旧动能转换的迫切要求，过去的发展模式已难以为继，长三角到了必须一体化发展的时候。

比如上海提出未来的发展目标是“迈向卓越的全球城市”，必然面临功能升级和布局调整的要求，但这个过程是需要在区域协同中完成的。比如上海特大城市发展压力问题，需要通过增强长三角整体的综合承载力来缓解，特别是上海与周边城市在医疗、教育等公共服务上存在很大落差，需要联手提升整体服务水平。上海作为长三角的国际门户和中心城市，发挥着两个扇面作用，需要与周边城市建立起更加便捷的联系，否则城市能级难以提升，而周边城市也需要更有效地联通浦东机场、虹桥机场及上海市中心，否则这些城市的发展也会受到制约。

一体化还未真正解决空间规划问题

澎湃新闻：您认为，当下长三角一体化首要需解决的是什么问题？

张尚武：我觉得有两个方面，第一是体制平台问题，第二是规划问题。

长三角和京津冀不一样，京津冀由中央直接来抓，而珠三角是在一个省内，可以靠省级力量来推动，但长三角横跨三省一市，推动主体不清晰。虽然二十多年前，长三角就成立了经济协调会，定期召开三省一市成员单位的协调会议，工作也在不断深化，但更多的还是自下而上的推动，大家就各自的需求，找到对接点，还没有形成一种长效的机制。无论是国家层面的推动，还是通过三省一市间协调来做，长三角需要在体制平台上形成面向未来的顶层设计，也需要建立更有效的沟通、协商、解决具体的问题的机制。

第二是就是空间规划问题。虽然国务院批复了长三角城市群协同发展规划纲要，主要还是偏重宏观层面，明确发展目标、战略定位，提出区域协同发展要求。我认为还没有真正解决空间规划问题，比如说沪宁沿线集中了几千万人口，到底需要安排几条通道，区域交通要分几个层次，与城市的关系怎么安排，人流、物流怎么组织，特别每个城市新一轮总体规划正在启动编制，但谁都讲不太清楚互联互通的大格局应该怎么样。当然区域规划的编制、实施，是否能发挥实际作用，也同样碰到了体制平台的问题。

长三角需要重新考虑铁路网

澎湃新闻：具体哪些领域，您认为当前应当重点协同突破？

张尚武：我认为有三个方面，交通、环境保护和要素布局。

首先是交通。区域一体化，首先是交通一体化。这里有一个背景，发达国家的城镇密集地区都有发达的铁路网，是因为这些国家在工业化过程中都经历了一个铁路时代，之后才进入汽车时代。但我们没有经历这样的过程，过去40年长三角物流主要还是靠公路在运输，铁路近年发展很快，也主要是客运。

对城市间通勤、物流来说，铁路是更加集约化的运输方式。长三角需要重新考虑铁路网，包括客货、城际、快轨的布局和联通，这也是很多城市非常迫切的需求。既有技术问题，也有体制问题。比如我们大部分铁路都是国铁，与城市快轨能不能联网运输。当时我们参加上海总规的时候，大家就曾提议能不能建立一个地方性机构，负责长三角地区铁路网的规划建设运营，而不是现在的模式。

第二是生态和环境保护。长三角地区人口密集、经济活跃，生态压力大、环境污染是当下面临的紧迫问题。但这是一个区域性问题，比如太湖流域污染治理、水网湿地保护等，淀山湖是上海的水源地，水质取决于环淀山湖的整体环境。怎样建立一种生态补偿机制，也需要体制平台层面来推动。

第三是要素布局。未来的长三角有更高的发展目标，需要对许多战略性要素做出空间安排。目前长三角地区空间连绵程度很高，空间越来越固化，回旋余地也越来越小，不同功能区之间的协调十分紧迫。还比如机场布局、能源基地、重要的基础设施廊道等，也需要做出前瞻性安排，即使现在不实施，也要预留好。

澎湃新闻：您怎么看，在整个一体化过程中，政府和企业应该扮演的角色关系？

张尚武：过去主要是政府主导地区经济发展，现在越来越强调要发挥市场在资源配置中的主体作用。从长远看是政府引导、市场推动的关系。

长三角一体化，需要多方共同参与，政府在其中起着关键作用，政府应该管什么，在哪些方面应该发挥作用，哪些应该交给市场去做，这是对政府管理能力的考验。归根到底，长三角区域一体化的问题，最终其实就是区域治理能力的现代化问题，需要治理理念、治理方式的转变，离不开体制机制创新。