陈清泰：“管企业”转向“管资本”，是国企改革的基础

【编者按】

5月12日，原国务院发展研究中心党组书记、副主任陈清泰出席了由当代经济学基金会和中国人民大学国家发展与战略研究院联合主办的第四届思想中国论坛，并就现代企业理论与中国国企改革主题进行了演讲。

陈清泰指出，党的十八届三中全会报告关于国有企业改革的内容主要有三个方面特别值得注意：一是由“管企业”转为“管资本”为主，二是划拨部分国有资本充实社保基金，三是发展混合所有制。在这三者之中“管资本”的改革是处于基础地位的。

对于备受社会关注的将部分国有资本净资产划入社保基金的问题，陈清泰指出，“划拨部分国有资本偿还国家对老职工的社会欠账，是拟议却依旧没有实现的一件大事。”

对于国企的混合所有制改革，陈清泰指出，人们所期望的混合所有制，不是停留在股权结构的混合，而是在公司法基础上建立新的企业制度，是在所有权与经营权分离的情况下，实现治理结构的现代化。由于一些体制性、机制性原因未能消除，在现代的混合所有制企业中，所有权经营权不分，政企不分现象仍然带有普遍性。

以下是澎湃新闻对陈清泰演讲内容的整理：

中国改革40年了，国有企业也改了40年，但是到现在没有到位。在纪念中国改革40年之际，我们从现代企业理论和中国国企改革实践两个方面进行深度的研究是有重要意义的。党的十八届三中全会关于国有企业改革，我想有三个方面值得特别注意：一是管资本为主，二是划拨部分国有资本充实社保基金，三是发展混合所有制。在这三者之中管资本的改革是处于基础地位的。

1993年党的十四大确立了中国社会主义市场经济体制改革的目标。在此之后国有经济改革的基本命题是什么？那就是公有制、国有经济与市场经济能不能结合？怎么结合？也就是在保持较大份额国有经济的情况下，能不能实现政资分开、政企分开、所有权、经营权分离，构造出千万个各自独立的市场主体，保障市场配置资源的高效率。

为了解决这样一个历史性的难题，如果我们梳理一下党和国家的一些重要文件，可以看出有三个要点，第一，就是要建立现代企业制度。第二，调整国有经济的结构和功能。第三，建立适应市场经济的国有资产管理体制。三大要点相互关联，但是它的进展参差不齐，国有资产体制改革由于非常敏感，实际上被搁置了，今天在产业领域实物形态的国有企业仍然是国有经济的主要实现形式。从中央到地方各级政府作为市场的监管者，同时分别拥有管理和控制着一个庞大的国有企业群，成了经济体制诸多矛盾的焦点。

当前国有企业改革的主导方面应当及时地由针对国有企业的自身转向在国家层面推进国有资产的资本化。国企改革由管企业转变为管资本，这是十八届三中全会决定关于国有企业改革理论重要突破，是当前深化改革的一个突破口。

国有资产资本化是化解诸多矛盾的一个方面。管资本就是改革经营性国有资产的实现形式，由实物形态的国有企业专项价值形态，可以用财务语言清晰界定，有良好流动性，可以进入市场运作的国有资本。

国有经济的功能转换，渐进式改革给我们留下了一笔巨大的国有资本，是保障我国经济体制平稳转型的一种宝贵资源。

基于中国的特点，国有资本有两大功能：一、政策性功能。也就是作为政府实行特殊公共目标的一种资源。二、收益性功能，获取财务回报用于公共服务。在经济发育程度比较低，政府主导经济增长的阶段，国家更加看中的是它的政策性功能。把它作为政府调控经济的工具，配置资源的抓手，推动经济增长的拳头。但是这种发展阶段已经过去，国有资本的政策性功能与市场配置资源存在冲突，必须与时俱进地进行改革和调整。

当前在国家有需要非公经济不愿意进入或者不准进入的那些领域，也包括一些天然垄断行业，涉及国家安全的某些重要公共服务领域，以国有资本投资实现政府特定的公共目标，这种功能可能在一段时间还不可少。但是在市场起决定作用的情况下，政策性功能应该限定在某些市场失灵的领域，并经过充分论证和法定程序列出负面清单。随着形势发展逐步减少要避免随意性不可泛化。

另外一方面曾经那些重要行业关键领域已经成了竞争领域，而制约经济社会发展的瓶颈，关系国民经济命脉的很多方面也已经发生变化。比如社会保障、基本公共服务均等化和某些社会产品短缺已经上升为主要矛盾。相应的国有经济作为工具和抓手的功能应该大幅度向收益型功能转化。以投资收益作为公众财政的补充来源，弥补体制转轨中积累的必须由财政支付的历史欠账和民生需求。

一方面补充社会保障资金的不足，保住社会底线。另外一方面补充社会公益性资金，减少社会不公，促进区域性协调发展，一次保证转轨平稳进行，并使全民所有回归到全民分享。

重视发挥社会保障基金作用方面，直到1990年代的中后期在国有企业成本中未曾计提养老金，这部分资金留在企业，用于再发展，国有企业净资产中有国家投入和积累的部分，也有职工养老金投入和增值的部分。划拨部分国有资本偿还国家对老职工的社会欠账，是一件拟议依旧没有实现的大事。

国有净资产如数划入社保基金，带来多方面的好处，偿还社保基金的历史欠账，可以保持社会保障体系的可持续性。解除老职工的后顾之忧。第二，这是我国应对人口老龄化的重要举措。第三，有助于克服我国资本市场投资者以散户为主的缺陷，将大大增强机构投资者的资本实力。第四，党的十五大曾提出努力寻找能够极大促进生产力发展的公有制实现形式，社保基金是一种良好的公有制实现形式，是受到强约束的财务投资者，它将有利地推进国有资产管理体制的改革和公司治理结构的改善。

发展混合所有制方面，应该实现的目标和进一步的改革。十八届三中全会把发展混合所有制提到突出重要的位置。一个重要原因是决定为国有企业改革所设定的很多目标，要通过发展混合所有制来实现。发展混合所有制，我想应该实现四个目标：1.混合所有制是从管理企业转向管资本的一条重要途径。在股权结构你中有我、我中有你，而且股权比例可以动态变化的情况下，再加上国有投资运营机构的隔离，政府再直接干预实体企业，它的依据已经消失。从管企业转向管资本顺理成章。2.促进消除所有制鸿沟，建立公平竞争的环境。对混合所有制企业继续在严格界定国有和民营已经失去了意义，政府应该弱化直至取消按企业所有制成分区别对待的政策，促进实现各类企业权利平等、机会平等和规则平等。3.提高全社会资本的流动性和效率。各类资本的交叉持股将打破资本跨所有制和跨区域流动的壁垒，改变资本按所有制和区域被板块化的状况，增强资本流动性。行政性垄断企业可以通过引进新的投资者重组业务板块放开市场，从整体上提高资源配置效率。4.促进改善公司治理，发展混合所有制必须是融资需求和转制需求并重，注意形成良好的股权结构。在多元股东和利益相关者制衡能力增强的情况下，维护各自权益，主要通过股东会、董事会来实现，为建立有效公司治理，完善现代企业制度创造了条件。

到现在很多国有企业通过上市已经成为了混企，但新投资者的进入未能使企业实质性按照公司法加以规范。大股东所有权，侵犯公司经营权，政府机构干预公司事务已经成为常态，人们所期望的混合所有制，不是停留在股权结构的混合，而是在公司法基础上建立新的企业制度，是在所有权与经营权分离的情况下，实现治理结构的现代化。由于一些体制性、机制性原因未能消除，在现代的混合所有制企业中，所有权经营权不分，政企不分现象仍然带有普遍性。

目前作为控股股东的集团公司，大都是未经改制的国有企业，尚难成为聚焦投资收益行为规范的股东。比如集团公司有多元目标，包括与财务回报相冲突的资产扩张，解决存续问题，安排干部和人员，承担半社会职责，完成考核目标等这些任务，实现这些多元目标的资产，主要资源已经进入了上市公司，因此这个控股股东总有一种利用绝对控制地位，保持广泛负责的关联关系，实现多元目标的倾向。包括派遣高管、重要人员交叉任职，重大事项由自己实质性决策，保持多层次、数额很大的关联交易，激励机制比照母公司等问题。

另外集团公司业务重组上市之后，它的自身基本上已经成了壳公司。国资部门管人、管事、管资产要落地，它就得把集团公司重要子公司参照国有企业管理。比如显性和隐性赋予上市公司行政级别，把三重一大的管理延伸到混企，重大决策通过非正常渠道完成，以规模导向的指标进行考核，直接管理高管薪酬，各种审批、检查、报表、会议几乎都等同于国有企业。如此等等，政企不分的问题，在新形势下继续延续和加强。

我认为，认真贯彻两办、国有企业改革指导意见，有望在这两个方面都有所改进。随着顶层国有企业的整体改制，国有资本投资公司、社会基金将成为混合所有制企业的国有股持股机构，这是非常重要的，但是有一个过程。另外国资部门转向管资本，意味着它监管对象是国有资本公司，跟实体企业不再发生关系，我们希望这项改革能够见到效果。

（本文根据主办方提供演讲实录整理，未经演讲者审订）