帝国史丨英帝国：一个非正式帝国（上）

在人类历史的很长一段时间里，族群关系在政治上的意义并不大。这是由于近代以前人类社会一般来说阶级分明、社会组织散漫，人们的阶级意识要比族群意识强得多。这样，族群很难作为一个政治单位起作用，也就很难成为动员、压制或根除的对象。对很多人来说，统治就是统治，跟谁来统治、谁被统治关系不大：统治者不在乎统治对象是异族、本族，反正都是自家财产，不需要厚此薄彼；被统治者也不在乎，因为谁来也要纳皇粮。因此，异族君主称王为帝，在中外都不是什么稀罕事。

由于这种政治冷漠的存在，对君王来说，统治异域他方其实难度并不大。但是，随着近代以来大众政治的演化，民主与民族主义联袂而来，族群开始慢慢变为实体单位，这就给统治几方土地的统治者们制造了新的治理难题。一方面，被统治者开始对政府提出了公共服务/福利方面的要求，这样在各族之间就出现了对政府资源的争夺；另一方面，统治者自身需要寻找政治根基，伪装成民族之子是最为简便的做法。统治者再也不能扮演超然角色，必须选边站队。正因为如此，美国历史社会学家迈克尔•曼（Michael Mann）才在《民主的阴暗面》一书中指出，种族清洗这回事基本上是一个现代现象。

于是就出现了一种新的政治现象：国家的收缩化。在近代之前，国家的形式与覆盖范围可以具有相当的弹性，各种人类社会的碎片几乎都可以随机地塞到一个国家的版图之内。但是现在，在组成一国的多元成分之间，必须建立某种“契约”机制。而这些机制本身是受到条件限制的，因为维持族与族的关系要求更正式化的安排。比方说，在过去，我大清可以通过皇族与蒙古上层贵族之间进行联姻来维护满蒙联盟，今天的国家领袖按照同样的方式去娶贵胄之女，就恐怕一点改善民族关系的作用都不会有了。

帝国，是一项广土众民的事业，其执掌者就自然而然，更加能感到这种“收缩化”的压力。由于帝国的多元性较一般国家要更强，更少平衡，因此，观察近代诸帝国怎么应对这种压力，就更有意思，能让我们看到很多历史教训，看到人类政治想象与政治设计的界限。

二、一个非正式帝国的起步

我们先从英帝国讲起。

在十六、十七世纪，英国人走向大海，开始创建自己的帝国。作为世界上最早的民族国家之一，英国在帝国之初所做出的思索与选择就颇为独特。

当时的许多思想家（如哲学家弗朗西斯•培根[1561—1626]、诗人兼政论家约翰•弥尔顿[John Milton，1608—1674]和政治思想家詹姆士•哈林顿[James Harrington，1611—1677]）都觉得需要避免重蹈罗马的覆辙。他们从帝国的扩展中看到的不仅仅是光荣与利益，还有现实的危险，即英国从帝国中所获得的好处未必是英国人的好处。

他们担心，帝国的扩展将需要一支庞大的常备军队和官僚队伍去管理延伸的领土，而这会带来三个风险：一是征服的成本超过收益，二是这些爪牙发展出自己的独特利益，三是王权会因此得而加强，从而颠覆国内的政治平衡。在他们看来，正是过度扩张覆亡了罗马的共和体制。

为打破帝国与自由之间的紧张关系，这些人认为，不列颠帝国必须是一个较松散的帝国。怎么松散法呢？其一，不要由国家进行大规模的陆上征服；其二，新帝国必须是一个“海洋帝国”，这个帝国的基石是海上贸易；其三，帝国中心与边缘之间的关系将会是某种合作关系，而非单方面的指挥与统治。

比方说，哈林顿提出，与其迫使被征服区域臣服，或者是与之结成邦联，帝国中心只要保持某种领导权就行。经济学家尼古拉斯•巴尔本（Nicholas Barbon，约1640—约1698）指出，以贸易为基石的海洋扩张的成本远远比大陆征服来得要低。作家约翰•特伦查德（John Trenchard，1662—1723）则论证道，贸易的需求将保证国家的军事需要由海军（而不是陆军）来支持，而海军对国家的自由没有威胁。

英国的帝国之路在一开始确实是按照这个路数进行的。我们可以说，从一开始，英国就是一个非正式的帝国。我们随后还可以看到，这种非正式性延续在它的整个帝国生涯。

三、不列颠到底能不能向北美殖民地征税？

英国海外殖民是以公司或社团方式进行的（由国王发给许可证），至十八世纪，英国在西印度群岛、北美洲和印度占据大块地方。有些是商贸据点，有些则成长为一个个殖民地。随着各殖民地的人口增长，它们慢慢成长为一个个社会，尤其在北美更是如此。

慢慢地，有一些难于解答的问题出现了：“殖民地或自治领在帝国结构之中到底处于什么样的地位，是属民还是帝国的共同组织者？帝国的中央机关在哪里？它的管辖权止于何处？当帝国边缘部分与中央发生冲突的时候，裁定者是谁？”说得再具体一点，北美人民要不要为整个帝国纳税？如果纳的话，程序是怎么样的？与之类似的问题是，不列颠议会与北美各殖民地议会的关系应该是怎么样的？不列颠议会有没有权力对北美立法？北美各殖民地的总督（和其他高级官吏）由谁来任命，又对谁负责？

在过去，这些问题不是问题，可英国革命以来，议会制政体和人民主权已经成为共识。在北美十三个殖民地里，也开设了若干地方议会（早在1641年的时候，英国国王在给殖民地总督的指令中就明确要求召集由“自治市民”组成的议会）。既然如此，殖民地与不列颠母国的关系就费思量了：同为人民，何能厚此薄彼？北美人民/议会在国家组织结构中到底居于什么地位，就应该有一个说法。

不过，自十七世纪初至美国革命长达一百五十年的时间里，这个疑问一直是仅仅在理论上才有意义。原因是这样的：英国对北美一直疏于管理，既没有征税（直接税），也没有设官、设兵、设卡。英国与北美之间的贸易欣欣向荣，且北美殖民地人民离国不久，既有很强的英国认同，也要仰赖英国的保护。

从道理上讲，双方的关系要讲清楚，但实际发生的事情是“未婚同居”。对这件事，英国政治哲学家埃德蒙•柏克（Edmund Burke，1729—1797）在其1774年的一次演讲中是这么说的：“从一开始，殖民地便受大不列颠的立法机构的支配，至于它根据的原则，他们则从没有探问过；我们允许他们享有大量的地方特权，至于这些特权又如何与英国的立法权威相一致，我们也不加过问......在此期间，双方对这一重叠的立法机构，都不曾感觉到不便；是人不能觉察的习惯和古老的风俗，导致了这一机构的形成，而这些，则正是人间一切政府的重要支柱。这两个立法机构，虽时常发现它在履行着同样的功能，却没有发生过严重的、制度性的冲突。这一切的起因，或完全是我们的疏忽，但也许是事情自然运行的结果；凡事只要不管它，它往往会自成一局。”

也许我们可以把这一个半世纪里的英帝国称作一个“自然”的帝国。它宛如一颗老榕树，根系四处蔓延，生长出一棵棵分支，它到底是一片森林，还是一棵大树，还很难说。

问题出在英法七年战争（1756—1763）结束之后，国家负债累累（一亿英镑以上）。英王乔治三世即位不久（他是1760年登基的），颇思有为，任用老臣乔治•格伦维尔（George Greenville，1712—1770）整顿帝国秩序，其重中之重又在北美（当时北美人口已经达到了两百万以上，占英帝国总人口的两成以上）。

格伦维尔力查走私，又在北美殖民地引入了新的税收——印花税（1765年），从而引起绝大争议。这笔税本身倒不重（估计约二十万镑，摊到每个北美人身上大约一个先令多一点，约占北美年人均收入的五百分之一），其目的也是为了支撑英国在北美边境的驻军费用。但是，这很快就成为了一个宪法问题。

日后大陆会议的代表、主张对英和解的宾夕法尼亚律师约翰•迪金森（John Dickinson, 1732—1808）以“一介农夫”（A Farmer）的署名，写就系列文章《宾夕法尼亚农夫来信》（Letters from a Farmer in Pennsylvania），于1767至1768年间出版。他写道：“有些人觉得英国征收的税额很轻，不会产生什么严重后果，这种想法是一个致命的错误。”问题的关键不在于税额的轻重, 而在于英国议会是否拥有向北美殖民地征税的权力。

老实说，不列颠能不能向北美殖民地征税是笔糊涂账。这是因为，无论是在不列颠一方，还是殖民地一方，都各有一套说法可以对现状提出有效挑战。

在不列颠议会一方，可以说殖民地本身即来自于王室的授权，其前身不过是企业法人团体。从历史上看，不列颠确实一直在对殖民地进行管理和调节（尽管程度甚微）的事实证明了不列颠议会的高级属性（殖民地否认不了此种事实的存在）。虽说北美殖民地在不列颠议会中没有正式代表，但是根据英国宪政传统，长期形成的习惯在某种形式上也是一种“同意”，所以不列颠议会为殖民地立法并不违反立法需得到受法律管束者同意这个宪法原则。

在北美殖民地议会一方，可以反驳说，帝国事务与邦国事务要分开。再说殖民地议会和不列颠议会建立于同等的基础上，都是一方民意代表，也都是习惯生成（不列颠议会获得主权也不过是光荣革命之后的事情，与北美殖民地议会处于某一个时间段），那为什么不能得到同等待遇，在各自领域内互不干涉？况且在过去，大家都是各行各道的。

四、一个正式帝国的难产

今天我们看那个时候双方的政治争论，充满了“自由、宪政、权利、主权”这样的字眼，大家都义愤填膺得很，其实捅破这层窗户纸，说的就是一个问题，英帝国的国体尴尬，就像一个巨人穿着一个小女孩的衣服。当时其实有一些人已经看到了问题的紧要。

马萨诸塞殖民地总督托马斯•伯纳尔（Thomas Pownall，1722—1805）在其1764匿名出版的著作《殖民地管理》（The Administration of the Colonies）一书中说道：“大不列颠不应再被视为仅仅是这个小岛的王国，连带着诸多作为附属品的省份、殖民地、定居点以及其他外来部分，而是应当作为一个庞大的海洋体系，包容我们在大西洋和美洲的全部属地，联合成一个单一的帝国。”另一位马萨诸塞总督弗朗西斯•伯纳德（Francis Bernard，1712—1779）在1765年写信给不列颠政府高官，也说道：“依我之见，在美洲所发生的所有政治罪恶，都源于大不列颠与美洲殖民地之间关系未定这个事实。”

问题是，看到归看到，怎么联合却基本上无解。这里并不是说不列颠的国王和重臣就想坐在北美人身上作威作福。困难出在客观条件上。

过去我们对美国革命一直有两种说法。一种说美国革命是由对苛捐杂税和暴政的反抗而来，这个说法基本上已经被史学界否定。另一种说法则比较隐蔽，说北美人闹独立是因为北美殖民地已经成长起来了，翅膀硬了所以要单干，这个说法当然也不是真的（详见鄙著《帝国的分裂：美国独立战争的起源》，广西师范大学出版社，2016）。在部分意义上倒是反过来的：与其说是北美成长得太大，瓜熟蒂落要搞革命，倒不如说北美还成长得不够快、不够大，导致了不列颠作为一个正式帝国的难产。

这个怎么说呢？让我们站在当时人的角度来考虑一下帝国联合问题。基本上有两种办法：一种是让北美各殖民地向不列颠议会派出代表，当时有一大批人提出这个建议。用其中一人的原话来说，“（只有这样才能）给双方带来持久和切实的好处，或者我应该这么说，避免双方彻底毁掉自己”。

问题在于英国的议会体制是多数民主制。现代政治学通常认为，这种政治体系将政治权力集中到多数当选派手中，假如一个社会中的多数和少数界限相对固定，那么这种政治体系与程序很容易造成多数合法的政治垄断。所以在一个分裂社会（divided society）中实行这种体制，有时非但不能弥合分歧，反而会促进冲突的激化。在英美问题上即是如此，不列颠太大，北美太小，北美派出的代表没有办法在不列颠议会中形成平衡。

当然，如果仅仅是多数民主制的问题，政治上倒也有变通的办法。比方说美国政治学家阿伦•利普哈特（Arend Lijphart）在1968年总结先人实践，提出了“协和民主”的想法，这种做法的主旨是让多数与少数共同分享政权。具体做法包括：

其一，政府组成人员里面包括所有主要政治板块的领导人，政治决策要以共识方式进行。其二，少数否决权，即为确保少数群体不被议会多数压倒，需要给予少数群体对其不喜欢的政策或立法以单方面的否决权。这意味着在特定的领域上采取极为苛刻的立法程序。其三，在政治的输入和输出部分，都要按照比例原则行事。其四，群体自治，让少数群体可以在专属地域或领域行使排他性权力。

但这套办法的问题在于应用的范围有限。大体而言，小国寡民，内部分化不要太多元，且各群体人口、实力不过分失衡是先决条件。像英国这种大帝国，就没法用了。

最后一招就是联邦制，但联邦制要行得通，一般认为需要满足以下几个条件：

其一，有一个超越各邦之上、强而有力的行政机构，以对各邦的可能冲突进行调节。这点英帝国做不到，因为无论是在不列颠还是在北美，人们对王权都有很强的防范心理。国王很难违背任何一个立法机构的意愿，强行执行可能不受一部分人欢迎的政策。其二，各邦的实力最好大致相等，或差别不太大。这个条件也无法满足，因为整个帝国的国力分布太不平衡，不列颠独大。而且不列颠万难自降地位，将自己只看成是诸邦之一。

所以，如果北美殖民地更大、更强一点的话，英美双方倒是可能达成政治交易。但既然整个帝国中不列颠独大，美国弱小但又有潜力，双方就很难妥协了。

既然国家改革的方式走不通，那就只有诉诸武力一条路了。但是，不列颠又没有全心全意投入一场征服战争。英军在战争的早期，打的是以战促和的主意，没有投入足够的兵力，就没有抓住北美起义初期的脆弱时刻。到了后期，则是兵疲师老，国会又不肯掏腰包，也失去了国内民众的支持。于是只能认输了事。正式化帝国的努力就此失败。

五、一个自觉的非正式帝国的诞生

经此一役，不列颠的统治者知道厉害了。在之后将近一个世纪里，再也没有人谈论建立帝国通盘管理体系这回事。

帝国税收计划被置诸脑后，首相小威廉•皮特（William Pitt the Younger，1759— 1806；其中1783至1801、1804至1806年在任）指示：“应该避免出现类似以前发生的那样的误解，议会不再强行征收有关加拿大的税收……在这种情况下，税款的征收处置应该由他们自己的立法机关决定。”这种灰心丧气甚至到了“十年怕井绳”的地步，在要不要建设新的殖民地的问题上，美国革命之后的重要政治人物谢尔本勋爵（William Petty, 2nd Earl of Shelburne，1737—1805）甚至说道：“在经历了北美所发生的事情后，再来考虑殖民地似乎有些发疯。”

我把美国革命之后的英帝国政策称为“抓小放大”。“抓小”指的是英国对各殖民地的内部权力结构有所注重，抑议会而尊总督。“放大”则指的是英国从很多地方事务上大幅度后退，不再寻求从政治成熟的殖民地（标志就是有自己的议会）获得岁入，也不再寻求构建一个科层制的帝国。

谢尔本勋爵在当时重提旧时代的论调：“我们的贸易先于统治。”如果说美国革命之前的英帝国是一个自然的非正式帝国，那么之后，很显然它就是一个自觉的非正式帝国。

今日的研究者在谈论英帝国的非正式性的时候，主要是从1840年代后曼彻斯特自由主义经济学主导英国政治与外交时讲起的。亚当•斯密（1723—1790）早在首版于1776年的《国富论》中就专门写过，传统的殖民地垄断贸易的收益不足以弥补其成本，而且会扭曲市场与生产。保留帝国实际是一种得不偿失的交易。稍后的许多政治学家与经济学家，如大卫•李嘉图（David Ricardo，1772—1823）和约翰•穆勒（1806—1873），都有一个共同的主张，那就是“殖民地是帝国的负担”。这个倒不是以后“白人的负担”式的矫情，而确确实实是觉得英国从殖民地上无利可图。

后来两度担任首相的政治家迪斯累利（Benjamin Disraeli, 1804—1881）在1852年形容殖民地“是挂在我们脖子上的磨盘”，可以说这是那个时代政治家的典型想法。他们想的是，与其花大力气去征服、建设，不如保持某种势力范围、间接管制就好。但老实说，与其说是自由放任主义缔造了一个无形帝国，倒不如说是它是对一个既成事实的承认与发展：既然管制不易，不如少加管制。

在这个时候，从表面上看，英国仍然是一个统一王国，大不列颠御策四方。但从现实上观察，维系这个帝国的，是无形的政治，而非有形的制度、官僚、军队与宪法。对当时的英国来说，其很多海外领地实际上是无法统治的（这主要指的是法理上的）。那么，如何统治不可统治之地，就是一门艺术。