教育改革︱教育预算监督不能如此荒腔走板

一篇题为“花大价钱买留学生，打肿了脸就能成胖子了吗？”的微信公众号文章正在朋友圈疯传，其中质疑：“（2017年）教育部给1亿8千万的中国学生的钱竟然是人数只有48.92万名外国留学的一半儿？”文中认为，这是在花大价钱买留学生。不少朋友来求证：这是真的吗？

教育部部门预算是怎么回事?

数据是真实的，来自于教育部公布的2018年部门预算。这份预算显示的小学教育预算数为41661.72万元，高中教育为122569.77万元，来华留学生教育预算数为332000万元。

可是，公号文章却对数据进行了错误解读，把教育部的部门预算混淆为中央预算和全国教育经费预算，并加以炒作。教育部的小学教育、高中教育经费预算，是针对教育部下属机构（包括直属高校附属小学、附属高中）的拨款，不是针对全国所有小学、高中的拨款。教育部门预算、中央预算、全国教育经费预算是完全不同的概念。在分析教育投入支出时，需要有清晰的概念，否则，对公开的数据进行错误的解读，会误导舆论，除煽动情绪之外，无益于推进教育进步。

这篇公众号文章很快就收获了10万加的点击，令人不解的是，文章提到，2017年我国义务教育阶段小学、初中生共1.42亿人（小学在校生9913.01万，近1亿）。既然教育部给小学教育拨款只有4.1亿，那么，算下来，每个学生只有4元钱。这怎么可能呢？只要稍微算一算，就会明白，教育部公布的小学教育预算，不是针对全国小学生的教育预算。可仍旧有不少网友选择相信作者的分析，于是“感慨万千”。

公众号作者是从教育部部门预算中获知以上数据的，而教育部在公布部门预算时，已经对部门预算做了明确说明：“2018年，教育部部门预算反映部本级（包括独立核算的驻外机构）、教育部离退休干部局、75 所直属高校（其中 1所为两地办学，预算分户管理）以及 36 个直属单位的经费收支情况，不包括中央财政转移地方用于支持各地学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育、高等教育等的教育专项。截至 2017 年 12 月 31 日，我部及所属单位实有各类工作人员（含教职工）55.56万人。我部直属高校实有各类学生661.38 万人。”

按理说，只要认真看了部门预算，就不会把教育部部门的小学教育、高中教育经费和全国整体的小学教育、高中教育经费混为一谈，做出偏离常识的离谱解读。

我国小学教育经费投入，远不止4.2亿元。根据2018年中央一般公共预算支出预算表，教育支出预算为1711.22亿元，这属于中央财政的支出。根据2016年全国教育经费执行情况统计公告，2016年，全国教育经费总投入为38888.39亿元，其中，国家财政性教育经费（主要包括公共财政预算安排的教育经费，政府性基金预算安排的教育经费，企业办学中的企业拨款，校办产业和社会服务收入用于教育的经费等）为31396.25亿元。而根据公共财政预算安排，小学教育经费由中央财政转移支付、省财政转移支付（统筹）以及县乡财政组成，其中，县乡财政还占小学经费来源的大头。全国普通小学各级教育生均公共财政预算教育事业费支出为9557.89元。

教育部部门预算中的小学教育经费，和中央财政转移支付、省级财政转移支付（统筹）均没有任何关系，只是对部门内举办的小学的投入。

由于我国开展留学生教育的高校，大多为教育部直属高校，根据国家的统计，来华留学生规模2017年达到48.92万，这些学生大部分在教育部直属高校。比如，2016年，北京普通本科高校共接收来华留学生2.79万人，其中，部属高校2.36万人，市属高校0.44万人。因此，部门预算中来华留学教育经费达到33亿，是很正常的。而其中获得政府奖学金的留学生，按2017年统计数据，只有11.97%，不是自媒体所渲染的个个都拿高额奖学金留学（把33亿平均到40多万来华留学生身上，平均每人每年不到1万）。

真实的情况是，政府在设立奖学金吸引留学生的同时，我国不少举办留学生教育的学校，也是通过招收留学生获得办学收入的。教育部部门内的小学教育和高中教育，只是全国所有小学、高中教育的很小部分，所以部门支出预算分别只有约4.2亿、12.3亿，也是正常的。

跑偏的公众关注焦点

无独有偶。在教育部公布部门预算之前，教育部直属高校已公布了2018年年度预算。对直属高校公布的预算情况，舆论普遍关注的是以理工科见长的高校预算经费增加，而主打人文社会科学的院校，经费与前者拉大差距，比较典型的是清华和北大的一升一降。

有媒体统计发现，同是国内顶尖高校，清华的预算总经费是北大的2倍还多。比较两校的收支总表，支出差别最大的是“教育支出”一项，清华比北大多约74.5亿元。从其他高校看，理工类院校比文科院校富裕是普遍现象。北师大、人大是全国人文社科类高校的领头羊，但预算总经费都只有五六十亿元。中国传媒大学、中央财经大学、北京外国语大学、中国政法大学也都是各自领域内排名数一数二的高校，但预算更是只有十几亿元。事实上，预算总数在20亿元以下的都是文科类高校。

但从预算数据看，是不是国家真的对文科专业和高校就不重视呢?并非如此。

首先，这还是没看懂各高校的部门预算表。北大今年的预算经费少，主要原因不是一般公共拨款收入、事业收入（一般指学校开展教学、科研及辅助活动取得的收入，主要来自学生学费和科研经费）减少。北大2018年的一般公共拨款收入53.4亿，比上一年的48.8亿还增加4.6亿。主要是因为上年结转收入大幅减少。2017年预算中，上年结转收入达到51.18亿元，而2018预算中，上年结转收入只有1.63亿元。也就是说，2017年的费用基本使用完，转到2018年使用的很少。按照北大2017年的预算支出，本来准备结转下年的为47.6亿元。

而清华大学2018年收入预算中，上年结转72.71亿元，这主要是到2017年未使用完，于是在2018年按照原规定用途继续使用的资金。这并不能表明清华变得更富，而是上年的经费没用完结转的比较多而已。按照清华大学的2017年预算支出，原准备结转下年40亿。如果2018年清华的结转费用大幅减少，那么清华的预算收入也会大幅下降。清华公布的2018年预算支出中，准备结转下年的费用为53.1亿元。

从北大2018年的预算支出看，已经没有考虑结转下年的问题，这说明预算支出紧张，上年结转费用减少，也直接影响教育支出预算。而对结转费用减少，需要进一步分析，是因为按规定用完了科研项目经费，还是在其他地方开支过多，导致余下可结转的费用减少，影响来年的预算收入和支出。这其实要求大学精打细算，用好每一笔钱。

而谈到科研经费，这是纳入到学校事业单位收入的，不能按这些经费的多少论学校财富。因为按规定这必须用于科研，而不同学科的科研课题经费差距很大。比如，由于自然科学课题有的要大量资金购买设备、材料，因此，自然科学课题经费就往往高于人文社会科学课题。以课题经费论财富，会催生课题经费攀比问题，而忽视研究本身的价值。在目前按掌握资源多少论英雄的评价体系中，以人文社会科学见长的学校，以及人文社会科学学者，就会处于弱势。在大学排行中，以人文社会科学见长的高校，排名往往较低，而研究人文社会科学的学者，在课题经费评价指标方面，也难和理工科学者竞争，由此还影响薪酬待遇。

这种强调所掌握资源多少的办学，让大学陷入急功近利，不是按自己的定位办学，而总想追求高大全，以获得更多资源；也逼迫大学教授变为课题教授、经费教授，整天围着课题、经费转。

在这种情况下，媒体还炒作高校的预算收支，只会加剧高校的功利化。媒体更应该发挥的作用是，监督高校全面公布真实的财务信息，接受公众监督，同时，关注高校教育和学术的真实贡献，而不是功利化地炒作经费多寡。相比总预算开支来说，更应该关注大学每一笔支出的去处，比如，北大2017年准备结转的46亿将用到哪里。大学自身除一般公共拨款、事业收入（事业收入中的科研经费也大部分来自财政支持的科研项目）之外的收入也值得关注。目前，北京大学的信息公开，只公布了2016年的部分决算，需要公布2017年的部分决算，才能知道经费具体支出情况。

另外，根据北大公布的2018年预算，其经营收入只有1908万元，在22.3亿其他收入中只有1.34亿捐赠收入，这要求高校拓宽经费来源渠道，尤其是做好吸纳社会捐赠工作。

清醒认识我国的留学生教育质量

事实上，真要对教育预算进行监督，是要问义务阶段教育、高中教育等支出经费的数量和质量。但现在把教育部自己部门的小学教育预算、高中教育预算视为全国教育经费，觉得全国教育经费怎么这么低，这怎么监督？

对来华留学生预算进行监督，则要关注这些经费投入吸引了多少优秀留学生，留学生的质量如何。发展留学生事业是高校办成国际一流大学的必然选择，攻读学位的留学生比例，还是评价一流大学的指标之一。但发展留学生教育不能只追求规模（降低招生门槛），更要强调质量，要吸引全球一流的生源来华留学。

客观而言，我国已经成为亚洲最大的留学生输入国，但是留学生的质量还需进一步提高。社会各界存在着在外国留学生就读中国名校门槛低、中国名校接收中外学生就读时采用双重标准等质疑。社会上还有“中国花钱请别人来留学”的极端看法。更有国内学生去办一个外国护照，然后以留学生名义进国内名校的极端作为。面对社会上的质疑和确实存在的弄虚作假，我国高校有必要改进招生办法，重视培养质量，预防和清除留学生中的“假冒伪劣”，以全面改进留学生教育质量，维护自身学术尊严。

分析一个国家的高等教育国际竞争力，除了看留学生总数外，主要看攻读学位的留学生比例，以及留学生来源地国别。根据OECD（经济合作与发展组织）统计，国际留学生占高等教育总在校生人数的比重，发达国家普遍在8%以上，澳大利亚、英国等甚至高于10%。而我国目前攻读学位的国际学生的比例却只为0.4%左右。根据教育部公布的数据，2017年共有48.92万名外国留学生在我国高等院校学习，其中学历生24.15万人，占总数的49.38％。也就是说，来华留学学生中有超过半数是接受短期、非学历教育，是主要进行语言培训的。

从生源国看，前10位生源国依次为韩国、泰国、巴基斯坦、美国、印度、俄罗斯、日本、印度尼西亚、哈萨克斯坦和老挝。来华留学生主要集中在亚洲、非洲，总计超过70%，来自欧美的留学生只有20%出头。众所周知，从全世界高等教育的分布看，欧美的高等教育最为发达，我国超过九成留学人员赴美国、英国、澳大利亚等10国留学，欧美国家学生比较少选择来华留学，比较真实地反映了我国高等教育的国际竞争力现况，即相对于欧美国家的大学来说，我国大学还缺乏国际竞争力，有的高校发展留学生教育，还“抓进篮子就是菜”。

对此，我国教育部门和高校是有比较清醒认识的。因此，近年来在统计来华留学生数据时，十分详细地统计了攻读学位留学生比例，也分析来华留学生的区域，而不是为留学生总规模而盲目兴奋。清华大学在去年年初改革国际生招生办法，实行申请-审核制，这是国际通行的招生办法，以吸引更多学生申请。

可以说，如何提高我国高等教育的国际竞争力，以和我国影响力提升同步，并为国家影响力提升做出贡献，这是我国教育迫切需要思考的问题。国家深化教育体制机制改革，启动“双一流”建设，入围“双一流”建设的学校努力提高人才培养质量，就是求解这一问题。

有待提升的公众监督能力和高校透明度

教育部和直属高校公布部门预算，是信息公开的要求，也有利于公众监督。

但公众特别是一些媒体从业者和社会上的写作者要履行监督权，有必要提高专业素养，要有一点基本的预算常识，要能真正看懂预算表、决算表。更需要有恰当的监督心态，不能见风就是雨，曲解、拼凑官方数据，进而得出耸人听闻的结论，以赢取阅读量。这样的做法除了搞乱舆论和监督生态之外，没有任何正面价值。

教育部门、高校自身在财务透明度方面确实也有待提升。目前，教育部门和高校公布的信息还太粗略，只有支出的大数目，而非细目，因此，即便公布数据，公众也无法监督。另外，公布财务信息，在坚持专业性的同时，有必要做更通俗的解读，以让更多普通社会公众能看懂财务数据，避免误读。

到目前为止，这则公众号文章还在朋友圈疯传，但教育部门并没有回应，也许是觉得完全不专业，不需要回应，也可能有一解释反而暴露有数据不完备的顾虑。但其实，着眼于提高公众的专业素养和媒介素养，不妨利用这一机会进行“科普”。

教育部门、高校应坦然面对信息公开中的不完善之处，这也是推进信息公开对教育部门和高校提出的要求。不能只公布冷冰冰的数据，不做解释。要通过完善信息公开，推进学校办学与公众的良性互动。