分析｜养老金中央调剂制度出炉后，还有哪些改革亟待推进？

根据国务院日前发布的《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，2018年7月1日，企业职工基本养老保险基金中央调剂制度即将建立。这一制度建立的直接原因是部分省份养老保险基金支出压力过大，仅以自身力量难以解决养老保险基金支出缺口问题。与此同时，部分省份基金结余较多，累计结余最多的7个省份占全部结余的三分之二。

养老保险基金中央调剂制度的建立，是应急之举，可解燃眉之急。基金不平衡的省份多是老工业基地，人口老龄化问题特别严重。人口净流出更是加剧了这些地方的养老负担。养老保险基金支出属于刚性支出，直接关系到退休人员的生活保障和社会稳定问题。因此，无论从哪个方面入手，都需要将实现养老保险基金的平衡作为政府工作的重要目标。建立中央调剂制度，实际上是让基金结余较多省份帮基金不平衡省份，是在全国层次统筹养老保险基金支出。其意义不言而喻，而且这一制度与最终建立全国统一的养老金制度的大方向是一致的。

透过全国社会保险基金预算，我们可以清楚地看到养老保险基金问题的严峻性。先来看2017年。这一年，全国社会保险基金收入55380.16亿元，其中，保险费收入39563.61亿元，财政补贴收入12264.49亿元；全国社会保险基金支出48951.67亿元；当年收支结余6428.49亿元。表面上看，2017年末社会保险基金滚存结余数量不小，为72037.47亿元，但这一年度社会保险基金结余是建立在财政对社会保险基金的大量补贴的基础之上的。2013-2016年也是如此，对社会保险基金的财政补贴一直存在，分别为7371.5亿元、8446.35亿元、10198.15亿元和11104.34亿元。实际上，2013-2017年的社会保险基金年度收支差额实际上都是负数。当年社会保险费收入小于社会保险基金支出，且二者之差连年扩大，2013-2017年，差额分别为2677.94亿元、4565.02亿元、6838.2亿元、8853.08亿元和9388.06亿元。

2018年，随着机关事业单位养老保险改革的进展，社会保险基金收支规模将大幅度扩大。根据全国财政预算，2018年社会保险费预算收入48507.48亿元，社会保险基金预算支出64542.32亿元，当年的预算收支结余3550.67亿元，年末预算的滚存结余76990.28亿元。2018年社会保险费收入与社会保险基金支出之差预计将为16034.84亿元，同时，财政补贴将达到16984.08亿元，财政补贴之于社会保险基金的重要性进一步加强。

中央调剂制度的建立短期内不会直接影响基金调出地方退休人员的养老金待遇。换句话说，调出基金地方的退休养老金待遇标准不会因此而下降。这是当下养老金领取者可以放心的。中央调剂制度是中国养老保险制度改革的一个重要转折点。自统账结合的养老保险制度建立以来，养老保险费缴纳者在退休之后所能获得的养老金的多少，与所缴纳的养老费以及所在地方的社会统筹水平有着密切关系。由于各地经济社会发展水平的差异，养老金待遇确实不同。

为了让中央调剂制度平稳运行，相关的保障措施就显得尤其重要。基金结余较多的省份是调出基金的省份，这些省份人口结构相对年轻，养老金支出压力相对较轻，但这些地方的人口结构最终也逃不掉老龄化的结局。怎么让基金调出省份的人民不用担心退休后待遇下降呢？随着物价的上涨，养老金水平势必需要水涨船高。基金调出之后，这会不会影响这些地方的养老金上调幅度？这种疑虑无疑需要切实的措施予以保障，毕竟天下没有免费的午餐。

全国人口老龄化速度在加快，各地养老金负担都是难题。《2016年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》显示，2016年我国总和生育率为1.7，这大大低于国际上一般认为的实现和维持代际更替所需要的2.1的水平。根据国家卫生健康委员会公布的《2017年我国卫生健康事业发展统计公报》，2017年，我国居民人均预期寿命由2016年的76.5岁提高到76.7岁。一方面是总和生育率水平较低，另一方面是人口老龄化速度在加快，退休后领取养老金的年份在增加，结果是“未富先老”的中国，背上了沉重的养老负担。 2020年，中国要实现省级养老保险的真正统筹。未来，中国要适应全国劳动力市场统一的需要，建立全国统一的养老保险基金制度。这种统一都不应该是低水平的统一。低水平的统一起不到真正的养老保障作用。统一只能是更高水平的统一，至少也应该是就高不就低。

未来养老保险制度的可持续运行需要多管齐下，财政补贴、全国社会保障基金之外，我们还得另外寻求财力支持。国有股划拨以及其他可以增加养老保险基金实力的做法都应该得到鼓励。这不容易做到，但又不能不去做。如果考虑到养老保障的实质是工作的人在帮助不工作的人，那么其中的政策含义至少有二：一是进一步优化人口政策，尽快提高总和生育率，从而放缓人口老龄化速度。一般认为，当一个经济体成为发达经济体之后，人口增速本来就会下降，因此人口政策的导向应该是鼓励生育。对于养老保障来说，只要有更多的年轻人，人口红利就会最终造福所有的领取退休金的全体社会成员。二是逐步延长退休年龄，减轻养老支出负担。退休年龄延长是大势所趋。这既可以减少退休金支出，又可以增加养老保险费的筹集。为了更加美好的退休生活，这些努力需要付出的代价，都是我们应该去承受的。

（作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员）