个税改革的七个争议和重大意义

天气预报说今天可能有暴风雨，结果只下了一点。2018年个税改革就像这天气，6月19日，财政部发布了个人所得税改革草案，瞬间一石激起千层浪，好像一场暴风雨呼之即出。但是，在6月22日的全国人大分组审议时，有不少委员对草案提出了修改意见，草案并未提请本次会议表决。就像是天气预报说要下雨，但其结果尚属未知。

个人所得税改革搅动全社会的神经。个税改革既是经济问题，它体现在维护人民群众切实利益方面；它又是法律问题，体现在彰显人民的意志方面；它更是社会问题，体现在通过税制改革以促进社会和谐有序发展方面；同时也是国家治理问题，体现在通过税制改革来提升国家治理能力方面。个人所得税肩负着众多期望，然而，个人所得税这个小舟，能否载得动这么多的期望呢？

个税改革的要点

“妙手”和“急所”是围棋中的两个术语。围棋是错综复杂的，个人所得税本质上也是如此。在错综复杂的局面中，要抓住要点下出“妙手”，下出妙手后，就会出现“急所”，需要有一系列的应对之策。

此次个税改革要点一：对部分劳动所得实行综合征税。此次个税改革是从分类征收迈向综合征税的第一步。此次草案把工资薪金所得、劳务报酬所得、稿酬所得、特许权使用费所得四项劳动所得都纳入征收范围。然而，特许权使用费到底是属于财产性所得还是劳动性所得引起了不小争议。

要点二:优化调节税率结构。以现行工资、薪金所得税率为基础，将按月计算应纳税所得额调整为按年计算，并优化调整部分税率的级距。

要点三：提高综合所得基本减除费用标准。基本减除费用标准从每月3500元提到每月5000元，社会对此关注最为热切。

要点四：设立专项附加扣除。规定子女教育支出、继续教育支出、大病医疗支出、住房贷款利息和住房租金这四项与人民群众密切相关的专项附加扣除。

要点五：增加反避税条款。针对个人不按独立交易原则转让财产，在境外避税地避税、实施不合理商业安排，获取不当税收利益等避税行为，赋予税务机关按合理方法进行纳税调整的权力。

个税改革的几大争议

本次改革方案的目的是增加个税调节分配的力度。但是，改革草案引发了大量的社会争议，主要集中在以下几个方面。

第一，免征额设为5000元到底合不合理？依据是什么？有的人大常委会委员甚至提出，免征额设为1万元才行。在北上广这样的城市，生活成本已经很高，需要提高免征额，而在中西部地区生活成本较低，统一提高免征额是否合适？

第二，最高边际税率是不是还应该保持在45%？现在全球面临减税浪潮，美国个税最高边际税率是39.6%，明显低于我国。有的国家试图采用高税率，比如法国奥朗德政府曾经征收富人税，结果导致大量富人改变国籍。在全球竞争加剧的背景下，为吸引高净值人群，是否还需要将税率保持在45%？

第三，到底按个人征还是按家庭征？如果按个人征，那么一些费用扣除不是由个人负担的，而是家庭共同负担，比如住房是以家庭名义买的，是夫妻而不是个人在养孩子，这种情况扣哪一方的费用呢？如果按家庭征，那什么是家庭呢？不能说户口本上的就是家庭，因为户口本是可以随时改变的。

第四，增加住房贷款利息和住房租金扣除，会不会对房地产市场产生较大影响？美国1986年税制改革是一次影响很大的改革，那次改革允许个税中住房贷款利息作为费用扣除，结果对房地产市场起了很大的推动作用。我国采取这个政策，实际是降低了民众的住房费用，有可能会刺激房地产市场投资。

第五，应不应该增加其他专项扣除？比如赡养老人支出。

第六，是否考虑地区差异？每个地区生活成本不一样，像费用扣除之类，是按照每个地区设定的标准还是全国统一的标准？

第七，从税务局角度来看，税务局关心三个“怎么办”的问题。厦门大学杨斌教授在很早以前，就提出针对自然人征税会产生三个问题：一是纳税人不申报怎么办？当纳税人感到税收痛苦的时候，就可能不申报税款了，那么税务局能不能知道民众没申报的情况呢？二是纳税人虚假申报怎么办？例如，纳税本来得了1万元，结果谎称得了5000元，税务局知不知道呢？三是申报了不缴纳怎么办？当纳税人以资金紧张为由不缴纳税款，税务局是否有足够的强制力量让纳税缴纳呢？

个税改革的制约因素

此次改革初衷是提高个税调节收入分配作用，然而个税对分配的调节作用受到两大先天因素制约，使其作用不能得以充分发挥。

第一，纳税群体少。衡量个人所得税对分配的调节作用，就是看征税前基尼系数和征税后的基尼系数的差，如果征税后导致基尼系数下降很大，说明个人所得税对调节收入分配作用很强。而个人所得税对调节收入分配作用取决于两点，一是税收累进性，就是累进税率设计；二是平均税率，就是所有人交的税占所有人收入的比。即使税收累进性很高，比如最高边际税率设为100%，但纳税人群体少，它对调节收入分配的作用也是有限的。目前，我国个税纳税人数量不会太多，至少，一半农民是不需要纳税的。

第二，个税难以对资本实行综合征收并实行累进税率。把资本所得进行综合征税，并实行超额累进税率行不行？很遗憾，全球都很难做到。因为现在全球化时代，资本流动性很强，资本配置方式多样，税收不宜过度地干预资本要素配置，不宜使用超额累进税率。个人所得税调节分配作用先天就被制约了。从中国现实来看，劳动分配份额处于下降趋势，资本分配份额处于上升趋势，这是符合世界潮流的。

由于个税这两种因素制约，个人所得税调节分配作用实际上不像大家想象的那么大。

当前调节分配的着力点在哪里？十九大报告指出，当前的主要矛盾是人们对美好生活的向往与发展不平衡不充分的矛盾。地区之间发展不平衡不充分，对收入分配的影响是很大的，这才是改革的要点，或者发挥改革手筋的地方。像社会保障制度改革、减贫、缩小地区差距和城乡差距政策等，均对调节收入分配发挥重要作用。

个税改革难调收入分配

总结而言，关于个人所得税调节收入分配问题，可以有以下几点理性认识。

第一，个税改革难以达成共识，但有“共识”的是，大家都认为个人所得税能调节收入分配，这个“共识”的科学性需要深入分析。

第二，世界经验表明，用个税调节收入分配，水大而舟小，任重而肩弱，个税改来改去，用力多而收效微。

第三，绝对公平是无法实现的，改革只能在理想与现实当中寻找平衡。把所有调节分配希望都寄托在个人所得税身上是很难实现的。

第四，影响收入分配的财政手段很多，其效果也大多好于个税，比如减贫、社会保障支出、教育支出等。

各国对个税调节收入分配的作用也是不断深化认识的。二战结束后很长时间，一些发达国家将个人所得税边际税率设得非常高，上个世纪八十年代后，不断降低边际税率，而且让资本所得的税率低于劳动所得。比如瑞典等北欧国家把资本所得与劳动所得彻底分开，劳动所得采用累进税率，资本所得继续保持比例税率。还有不少国家干脆对个人所得税采取单一税，例如俄罗斯个税对纳税人所有所得实行13%的单一比例税率。当前，全球化背景下个人所得税的变革趋势是：政策目标由公平向效率倾斜；引入分类制因素；整体累进性在降低。

个税改革的“妙手”

基于上面的分析，个税改革对调节分配作用也是有限的。那么此次个税改革的“妙手”妙在哪儿？

我认为，这次改革的作用，不在于能调节多大程度的分配，而是在于其推动了税收征管的现代化。中国90%的税是企业缴纳的，10%是居民缴纳的（不考虑税收转嫁因素）。而美国67.1%的税是居民缴纳的，32.9%是企业缴纳的。这样就导致一个问题，中国的宏观税负很难说高，但是由于税压在企业头上，企业就觉得税负重。现在税收征管机制一系列制度安排是针对企业来设计的，对自然人的征税机制还没有充分建立起来。

我们知道，企业是创造价值的主体，税收过多地集中在企业，对促进生产发展和经济增长不利。而由于税收集中在企业，它导致我国税收征管体系建设是围绕企业而转，例如，金税工程是通过发票监控，提高增值税的征管能力；日常的税收稽查，重点放在企业所得税和增值税上。即使是个人所得税，由于我国长期实行分类征收，它就可以大量采用源泉扣缴的方式，纳税人毋需直接面对税收部门，税收征管机制建设也就不需要在强化对自然人税收征管上下功夫。

这次个税改革，马上让税务局面临三个“怎么办”的问题，这就要求征管机制流程再重构，最终推动税收征管现代化，从长远看，有助于推动国家治理能力提高，我想这是个税改革草案所隐含的真正妙手。

个税改革的“急所”

个税涉及到国家和社会的关系这个根本性的问题，假如个税改革草案最终通过，在个税实施中要应对两个紧迫的问题。

第一，综合治理。个税改革将对我国税收征管机制造成非常严重的挑战，光靠税务部门自己的力量是无法胜任个税管理的，它需要各部门联手合作实行综合治理。一是建立全面的纳税代码制度，每个纳税人都有自己的税务代码，这个代码可以是身份证号，也可以是社会保障号，这个纳税账号是终身唯一的，逃税的信息都在账号里体现出来。二是落实个人资产实名登记制，这样有助于监控纳税人资本性所得。三是推行现金管理制度，为防止逃税，超过一定数额的报酬不准使用现金，只能走银行。四是要构建全国联网的个人涉税信息平台，因为个人在全国各地取得劳务报酬，必须建立全国联网的个人信息涉税平台才行。综合治理需要税务局、银行、公安、社会保障等联合起来，以税务为中心形成合力，这样才能有效打击逃税。

第二，要发挥地方积极性。综合治理光靠中央政府是不行的，因为国家这么大，涉及到那么多纳税人，因此一定要发挥地方积极性。可以将个税作为省级政府主体税，因为我国省级政府管辖区域很大，大多数省份面积相当于一个中等规模的国家，在这种情况下，将个人所得税作为省级地方税从征管便利和征税激励等角度看均有较大优势。

个税改革的最大意义

总结以上分析，关于此次个税改革，我有如此三点判断:其一，个人所得税改革是让纳税人意识苏醒的一招。纳税人意识不光包括纳税人义务，还包括纳税人权利意识。现在税制主要是对企业征税的税种，纳税人意识很难激发出来。这次草案一公布，就像是阴天时打了一场雷，让大家的纳税意识苏醒。

其二，个税改革倒逼着税收征管机制进行巨大的改革，进而推动税收征管现代化。

其三，推动国家治理能力提高。个税综合征收将使得国家对社会的渗透力增加，同时纳税人的义务和权利意识得到激发，两者互动的结果，是让国家能更好地回应纳税人的需要，纳税人更加理解政府的一些措施，最终推动国家治理能力提高。我想，这是此次个税改革的最大意义。

（本文系作者6月25日在中国人民大学重阳金融研究院的讲座内容，主讲题目是“中国个人所得税改革中的‘妙手’与‘急所’”，澎湃新闻记者张宁根据现场录音及主办方文字实录整理，经演讲者审订。）