观点｜财政与金融不能任意替代，各司其职方能防范化解风险

财政金融关系历来很密切。但遇到金融问题把责任推到财政，或者遇到财政问题把责任推给金融，均不可取，关键在于责任和能力相称。现实中往往是哪个部门掌握了最丰富的资源，就要承担最主要的责任。财政金融关系复杂，但不能任意替代。财政金融齐努力，各司其职，才能防范化解可能的风险。

财政面对挑战，金融能好吗？

当我们在强调“财政是国家治理的基础和重要支柱”这一重要定位时，我们首先需要问的是，财政在什么条件下可以达到这一定位的要求？如果财政收入疲于应对经常性支出需要，那么我们还能指望财政做更多事吗？

当下政府预算分四本，即一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算。社会保险基金预算近年来每年财政拨款超过万亿元，且未来仍有沉重的支出压力。“未富先老”的人口快速老龄化，让社会保险基金预算的正常运行都不容易。国有资本经营预算迄今不能全面反映国有资本的全部收益，收入侧体现的只是分红收益。而且，就是这样有限的收益，大部分在国有经济内部循环。考虑到国有企业改革历程，历史欠账不少，这么做也有其理由，但这事实上也就造成了庞大的国有经济，只能为一般公共预算提供极其有限的资金。一般公共预算是最大的一本账，支出压力一直很大，每年都要有规模不小的财政赤字，同时累积起规模不断扩大的公共债务。

这些年来，财政的正常运行，特别是地方财政的正常运行离不开政府性基金预算这本特殊的账本。土地收入就在这一大账之中。这些年来，一方面我们抱怨土地财政抬高房价，另一方面如果没有土地财政，那么相对完善的各类基础设施也就不可能有，中国经济持续增长的基础肯定也会受到影响。土地财政在累积起大量资产的同时，地方债务规模也逐年增加，并带来了地方债风险。在正常情况下，只要资产能够覆盖负债，就不会有债务支付问题。当然，这里需要解决好债务期限结构合理性问题，需要解决好资产的流动性问题。

房地产价格是支撑地价最重要的因素。在市场中，房价可以持续上涨，但持续快速上涨超过居民收入的承受能力，终有下降之日。持续依靠土地财政很危险，不仅是因为地方政府的正常运行最终会受到影响，而且对于可持续的高质量发展没有什么益处。

基于此，地方政府再靠土地融资的机制必须改变，基于土地财政之上的地方债务融资机制也必须作相应的改变。地方债的资金来源多出自金融机构，地方财政如果不能持续，势必会对金融机构产生影响。

金融手段倘若滥用，财政能承受吗？

在计划经济时代，财政包揽一切，这是建立在社会资金集中流向财政部门的前提之上的。但以放权让利为特征的改革启动之后，财政所掌握的资金占比急剧下滑，银行体系掌握的资金急剧上升。信贷资金财政化就是在这样的背景下出现的。

回顾上个世纪80年代的“拨改贷”，我们可以依稀看到财政金融分工不合理所带来的问题。银行贷款有借有还，对于借款者来说有一定的约束力。财政拨款只是单向的，得到拨款的单位（机构）不用考虑偿还问题。于是，不要白不要，“跑部钱进”，各种方式的要钱，最终结果是财政资金效率低下。于是，基本建设拨款改贷款，本来财政应该拨付的资本金也以贷款的形式供应，结果且不说造成企业的产权不清难题，就是有现金流的企业也会遇到还款问题。

企业融资本来有一个最优资本结构问题。股权融资和债务融资需要保持合理的比例。不合理的债务融资，规模偏大的债务融资，会给企业带来过大的还本付息压力。处于成长期的企业，现金流不足可能会让一家潜力很大的企业最终走向破产。即使不破产，债务问题也会很突出。如果政府与企业的关系不规范，那么这样的债务负担就可能转移到政府身上。如果企业与企业关系不规范，市场经济发展所需要的信用社会没有形成，企业与企业之间就会债权债务关系混乱。上个世纪八九十年代，“三角债”问题相当突出，就是这一混乱债权债务关系的集中体现。更重要的是，企业间债权债务都不清，还能指望作为市场经济细胞的企业普遍有活力吗？独善其身的企业势必采取极其保守的资金运用和经营策略，结果是大好的发展机会就可能因此丧失。企业不强，金融机构又能强到哪里去？国有商业银行的“债转股”就是金融机构经营中遇到严重的问题所致。

一个经济体要健康发展，需要有活力的企业，需要有企业运行的合适的宏观经济环境，需要有配套的金融市场。多层次资本市场的发展为不少企业的发展注入了资金，但是资本市场在不同阶段所存在的各种缺陷，严重影响这一市场优化资源配置的作用的发挥。资本市场上的投机和内幕交易曾经让不少股民望而却步，居民财产性收入不仅仅是梦想，就连本金也可能无法完全保住。资本的狂欢和盛宴，留下的残羹冷炙需要有人来收拾残局。这里也不能不回顾在资本市场发展的早期为国企解困而进行的“包装上市”，骨子里不好的企业最终只会吞噬各类社会资金。

如果市场上的企业经营困难，资本市场活力得不到激发，那么金融机构即使短期看上去还光鲜，最终也逃不过“日子不好过”的命运。金融问题最终还得期盼财政解决方案。但这前提是财政必须有能力！前已述及财政面临的挑战，那又该如何是好？

财政金融齐努力，各司其职防范化解风险

供给侧结构性改革很重要。在杠杆过高时，去杠杆可以让相关经济主体轻装上阵，尽快恢复生机活力。同时，去杠杆也要防止进入误区。不同行业的债务融资需求不同，不可能有一刀切的最优杠杠标准。不同企业在不同发展阶段有不同的资金需求，有不同的资金需求难题。金融领域是防范化解重大风险攻坚战的重要战场。金融风险总体可控，是当前中国金融形势的总体判断。守住不发生系统性金融风险的底线，是改革和调控措施选择都必须充分考虑的。

要谨防政策调控措施不当所带来的风险。积极的财政政策和稳健的货币政策取向总体是对的，但政策组合仍有相当大的空间。一些改革和调控措施，从长期来看是对的，在短期不见得合适。不当措施选择确实可能引发某些本来根本就不可能出现的恐慌。在当前条件下，要特别注意某些卸责行为所引发的不作为或乱作为所带来的恐慌。经济难关要共渡，而不是不同舟共济。频繁翻船的结果是所有人都遭殃。城门失火，殃及池鱼。古训早已有。

财政金融各司其职。财政的任务需要社会帮助，但这并不意味着财政不用承担任何责任。帮助小微企业解决融资难题，财政应助力，而不是替代，更不是为企业决策。商业金融机构从商业目标出发与财政密切合作，共同服务小微企业，当可收到较优效果。为了提供公共服务，PPP运作同样不能免除财政的责任，在许多时候仍然需要财政金融的有机合作，政府与市场的界限仍然需要明确界定。财政金融机构同样需要强身健体。竞争充分下的金融市场才有可能有效运作，才可能让金融真正扮演好现代经济中的角色。健全财政体系，不是财政什么责任都要承担，也不是财政什么责任都不承担，而是要让财政机构设置更加合理，财政职责更符合现代经济和社会运行的需要。保证财政的健康运行，才能在关键时候让财政承担其应承担的职责。（作者杨志勇为中国社会科学院财经战略研究院研究员）