教育改革︱从治理幼儿园小学化看依法治教的困境

对幼儿园的“小学化”倾向，我国教育部门多年前就开始进行治理。2011年12月末，教育部发出《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象》的通知，要求各地对幼儿园教育“小学化”现象和小学违规举行入学考试的现象进行督察和整改。2016年3月1日起施行的新版《幼儿园工作规程》（中华人民共和国教育部令第39号）明确规定：“幼儿园不得提前教授小学教育内容，不得开展任何违背幼儿身心发展规律的活动。”

但这么多年过去，幼儿园的小学化问题还是普遍存在。这是为何?治理幼儿园小学化问题的艰难过程，反映出我国依法治教的困境。

行政规章治教效力有限

困境之一:治理教育问题多依据行政规章，而行政规章“头疼医头，脚疼医脚”，效力有限。

我国禁止幼儿园小学化，是由教育部门对幼儿园提出要求，这是典型的行政规章。这一行政规章，对体制内的幼儿园是有约束作用的，尤其是公办幼儿园。但是，这一规定只针对体制内的幼儿园，却不对社会培训机构对幼儿开展的小学化培训项目进行治理。

如此治理幼儿园小学化，结果可想而知。在很多公立幼儿园门外，就有社会早教培训机构的培训班招生广告，这让家长极为困惑：幼儿园内去小学化，幼儿园外到处都是小学化的培训机构招生广告，这样的话，幼儿园去小学化有何意义?面对家长的质疑，有的幼儿园就悄悄进行小学化教育，而家长也积极配合，在上级部门检查时，称幼儿园已经做到去小学化。

还有的幼儿园则坚持去小学化，对此，家长便选择以脚投票，不送孩子去幼儿园，而去上社会上的早教培训班。不少地方的幼儿园出现大班“空巢”现象，孩子们被家长送到社会上的学前班或小升初衔接班学习。

今年2月，教育部办公厅、民政部办公厅、人力资源社会保障部办公厅、国家工商行政管理总局办公厅印发《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，决定联合开展校外培训机构专项治理行动，切实减轻中小学生课外负担。这一《通知》明确规定,校外培训机构不得进行提前教学、超纲教学。一些人认为，针对幼儿的提前教学（小学化教育）也由此被禁止，但具体看《通知》，专项治理要实现的目标是减轻中小学课外负担，并不涉及幼儿教育。所以，针对幼儿的超前教学反而被这一《通知》确定了“合法”地位，很多培训机构迅速把提前教学下移到幼儿阶段。

这次教育部的通知，把社会早教培训机构也纳入治理范畴，从规章角度消除了治理学前教育小学化的盲区。但是，仅有一纸通知是不管用的。问题有二。

一是治理学前教育、义务教育阶段的超前教育，是一个系统工程，不是教育部门一家的事，要处理错综复杂的利益问题。因此，应该制订禁止超前教育法，这也是发达国家治理超前教育，维护基本教育秩序的经验。针对现实中越演越烈的超前教育问题，只由行政部门发文进行治理，给人的感觉是，这只是在应对舆论，而非要真正解决问题。这样的治理会停留在文件层面，而难以落地。

二是对无证无照的早教机构，谁来进行监管?最近国家有关部门对校外培训机构的摸底调查显示，在有的地方，具有合法资质的培训机构不到一成，培训市场充斥着无照以及有照无证的没有合法培训资质的机构。根据教育部等四部门联合印发的上述《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，专项治理的对象，主要是无证无照，以及有照无证的没有合法培训资质的教育培训机构。该《通知》要求，所有无证无照机构必须办出办学许可证和营业执照才能继续办学；所有有照无证机构必须办出办学许可证，否则只能在营业执照规定的范围内经营，不能举办教育培训。这一整顿思路完全依法依规，没有问题。可是，当有资质的教育培训机构不到一成时，这怎么整顿、治理?

整顿的结果无非有二。一是所有没有资质的机构全部取缔，但由于培训需求依旧存在，于是，有证有照的培训机构生意火爆，且由于供不应求，培训收费极可能大幅上升，但老百姓对天价培训会很不满。与此同时，由于无证无照机构被强制叫停，退费纠纷会大幅增加。二是等治理“风头”过后，无证无照机构重出江湖，这类机构会和整顿之前一样，处于灰色地带，由于没有到教育部门审批，因此教育部门不管；由于没有进行工商注册，因此工商部门也不管。教育培训乱象依旧。

不合理监管助力无资质培训机构疯长

我国各地为何会有这么多培训机构，而且没有合法资质的远多于有合法资质的教育培训机构?这是有关部门必须思考的。没有合法资质的教育培训机构多，与对教育培训机构的审批、注册、监管体系有关。

对教育培训机构，我国强调前置审批，要求既要有办学许可证，又要有营业执照，这看上去很严格，可以保障培训机构的培训资质。可是，由于审批、注册门槛高，有的机构办不出办学许可证，因此，干脆选择无证无照，或者有照无证经营。而有意思的是，对无证无照机构，监管部门反而显得是在有意放纵，于是这些机构野蛮生长。由于不是合法的教育培训机构，因此，这些机构举办的培训项目不备案，搞提前教学没有任何约束；同样，由于不是合法的教育培训机构，也不必准备风险准备金，提前教育、破产关门卷款而逃的问题，主要发生在这些机构。而在问题曝光后，有关部门往往第一时间回应:这是非法机构，以此推卸监管责任。

建立联合监管执法体系，是消除监管灰色地带的一个办法。但是，如果建立联合监管体系管用，没有合法资质的培训机构一样不可能存在这么久，而变为老大难问题了。为此，必须转变监管思路。

与提高审批注册门槛相反，从满足市场需求和对所有培训机构进行有效监管出发，有必要降低审批注册门槛。我国所有营利性的教育培训机构，可实习统一的工商注册。注册之后，如从事教育培训，则该机构必须到教育主管部门对其培训项目进行备案，根据备案，教育部门可掌握该培训项目，进而评价其是否进行超前教育，同时可要求培训机构按项目学费的一定比例在专门账户存入准备金。即实行工商注册+教育培训备案+风险准备金制度，这是更适合监管我国教育培训机构的监管体系。

这一监管体系把所有培训机构都纳入监管，进入门槛可能不高，但是，增加了培训机构的供给，可促进培训机构之间的良性竞争，以督促这些机构更好服务学生。这远比之前的审批前置监管（由于审批门槛高，造成大量机构游离在监管体系之外难以治理）更有利于促进我国培训市场规范发展。

对社会早教机构的监管，也是如此。审批注册门槛高导致很多早教机构游离在监管之外；就是管住了有资质的培训机构，这些非法机构的小学化教育谁来管?为此，需要改革对培训机构的审批监管办法。要降低准入门槛，把所有培训机构都纳入监管体系。

依法治教是纠正教育领域乱象的前提

困境之二:依法治教与追求教育政绩矛盾，评价地方政府的教育作为，不是依法治教成效，而是中高考升学成绩。

依法治教，要求行政部门履行教育监管责任，依法监督学校、幼儿园依法依规办学。但是，近年来各地都存在学校、幼儿园不依法依规招生、办学，但地方教育部门却不闻不问，甚至把违规办学视为创新探索的问题。比如，有的所谓特色幼儿园，不过是对小学化教育进行包装的幼儿园;《义务教育法》明确规定实施义务教育的中小学不能有重点校、重点班，但有的中小学打着教育方法探索的旗号，对学生进行分班。

不依法治教，与教育评价体系单一，是我国基础教育的两方面重要问题。这两者本属于不同范畴，依法治教是办学规范问题，评价体系是教育价值理念问题。但是，现在很多地方的教育部门和学校均把这两个问题混为一谈。在有的地方，为追求升学成绩，让教育政绩更好看，地方教育部门不愿意推进均衡义务教育发展，依旧采取“锦上添花”的方式配置教育资源方式，保留重点校。其结果必然是由于学校办学质量差距大，家长希望孩子进好小学，由此催生幼升小择校热。既然好的小学在招生中对学生进行知识测试，为让孩子进好学校，家长也就不得不对孩子进行小学化教育。

地方教育部门的重要责任是维护基础教育秩序，而非追求升学成绩。用升学成绩评价一地教育部门的作为和贡献是错误的。因为教育部门不能只服务于少数升学的学生，而要让每个学生享有公平而有质量的教育。如果只用升学成绩评价地方教育部门，教育部门就不会重视薄弱学校的建设，也不会对少数名校的违规招生、办学行为加以治理。只要违规招生、办学是为了抢生源，提高学生考试分数，地方教育部门就倾向于选择视而不见。像幼儿园小学化、小学应试化、学校对学生进行圈养教育、义务教育学校劝退差生（纵容学生辍学）等问题，地方教育部门治理的态度并不积极。

社会舆论把这归因为教育评价体系单一，是目前的升学考试评价体系导致我国基础教育形成“从幼儿园开始准备高考”的局面。但其实，这是以评价体系的问题，纵容不依法治教。或者说，是不依法治教，放大了单一评价体系的弊端。这也是我国和日韩等国基础教育的不同之处。日韩等国的高考竞争也特别激烈，可是，日本韩国等国学校的办学却没有被应试化，就是说，考什么才教什么，教什么才学什么。这是因为，学校办学必须依法依规，不能因有升学压力，就只重视与升学相关的科目教学，把非升学考试科目边缘化。

简单地说，学校办学的首要目的，是给学生这一阶段应该有的教育，至于学生要升学，那是学生个体在接受完整教育基础上的选择。学校不会把学生升学作为自己的办学目标，更不会以升学名义把违规办学合理化。

因升学评价体系单一，进而幼儿园小学化，小学连基本的义务教育课程也不开齐，这是对基础教育秩序和生态的严重破坏。这本质是不依法治教，而非评价体系的问题。如果只强调评价体系方面的问题，那么，在评价体系短时间内无法做出根本性调整的情形下，地方教育部门和学校更可能对不依法办学心安理得；而就算改革评价体系，为追求教育成绩和政绩，地方教育部门依然会选择不依法治教。

解决我国当前教育的问题，应该区分依法治教和教育评价体系问题，这两者不能混为一谈。在笔者看来，依法治教是更紧迫的问题，是维护基础教育秩序的前提。在依法治教基础上，再改革教育评价体系，才能真正优化教育环境。离开了依法治教，教育规律就会被丛林法则替代，而学生的人格与身心则会被丛林法则伤害。