国企是否承担了更重的节能任务

在节能减排方面，中国政府一直在全球扮演表率和引领作用，充分展现了一个大国的全球治理责任。

2005年，中国政府提出，到2010年要实现万元GDP能耗下降20%左右。实现这个雄心勃勃的宏伟目标，需要抓住能源消耗的“牛鼻子”。中国的工业能耗占全国能耗的约70%；其中大型工业企业能耗占全国能耗的33%，占工业能耗的47%。因此，加强大型高耗能企业的节能管理，具有至关重要的战略意义。

2006年4月，国家发展改革委、国家能源领导小组办公室、国家统计局、国家质检总局、国务院国资委联合印发《千家企业节能行动实施方案》，旨在加强重点耗能企业的节能管理，促进合理利用能源，提高能源利用效率。

所谓千家企业，是指钢铁、有色、煤炭、电力、石油石化、化工、建材、纺织、造纸等9个重点耗能行业的1008家企业。这些企业都是规模以上独立核算的企业，每年的综合能源消费量达到18万吨标准煤以上，是国家能源消耗大户，也是节能管理的重点监测对象。

在“千家企业节能行动”中，各级政府部门将对这些企业进行能源目标责任考核，统计核算能耗并加快节能降耗技术改造。该计划的总体目标是实现节能1亿吨标准煤左右，为此要将节能目标分解到参与计划的企业中。按照国家发展改革委的解释，企业节能目标的设置主要依据能耗总量和研发能力。

但是，还有哪些因素会影响企业节能目标设置？企业所有制和隶属关系对节能目标设置是否会产生影响？笔者与美国伊利诺伊大学芝加哥分校城市规划与公共事务学院助理教授梁珈琪女士合作，对这个问题进行了研究。

企业所有制和隶属关系

已有研究主要关注上级政府对下级政府的目标摊派，以及上下级政府之间在目标设置过程中的谈判和博弈。但是，对企业在政府目标分解和实现过程中所扮演的角色和发挥的作用，却少有系统研究。

对企业而言，参与节能减排计划有助于降低能耗并节约成本，因此企业通常来说有动力参与这种带有一定自愿性质的计划。但同时，企业也需要升级技术和更新设备，不可避免要承担由此产生的成本。在能源价格较低的情况下，企业可能并不愿意承诺较高的节能目标。

我们认为，企业的所有制和隶属关系可能会影响企业的节能倾向。所有制指企业的资本构成情况，国有企业是由政府所有或控制的企业，而非国有企业包括集体企业、合作社、合资公司、民营企业和外资企业等。非国有企业也可能会有国有股份，只不过其占比不足以控股。比如，目前推行的国企混改会让一些国有企业转变为非国有企业，反之亦然。

关于国有企业是否会承担更多的政府责任，存在两种相反的观点。

一种观点认为，国有企业同政府存在千丝万缕的联系，企业作为政府的代理人会乐于承担各种政策责任，如再就业和维护社会稳定。与此同时，国有企业领导是由上级主管部门任命的，他们有动力满足政府的需要，并据此获得政绩和升迁机会。

为完成艰巨而宏伟的节能目标，政府会首先让国有企业挺身而出，并为其他企业树立榜样。同时，鉴于国有企业属性特殊，且在获得商业贷款、土地供应等方面往往享受政府特殊照顾，公众也期待那些重点耗能行业中的国有企业在节能减排方面为全社会做出表率，承担更多社会责任。

另一种观点则指出，国有企业可以利用同政府的这种紧密关系，绕开政府监管并规避政策责任。一些国有企业依赖政府提供的财政支持，或者能够获得政府的许多贷款、补贴和优惠政策。因此，相对于非国有企业，国有企业承担的节能目标可能会偏低。

从企业隶属关系来说，它指企业隶属于哪级政府的管辖。隶属于中央政府的企业，是中央直属企业。隶属于省、市、县、街道、镇、乡、居民委会、村民委员会和其他单位的企业是地方直属企业。与所有制一样，隶属关系也是影响企业节能动机的重要因素。

由于千家企业节能计划是由中央政府自上而下推行的一项计划，因此中央直属企业有更大的动力参与其中。相对来说，地方直属企业主要向地方政府负责，它们承担的节能任务可能会较少。

尽管节能计划有助于提升企业生产力，但是短期来看却可能让企业发展受阻。对任期较短的地方官员而言，他们更倾向于促进经济增长而不是节能减排。因此，地方直属企业也可能获得地方政府提供的“保护伞”，而不必承诺较高的节能目标。

企业的所有制和隶属关系不仅会各自独立影响节能目标设置，而且会产生综合影响。比如，相对于其他类型的企业，中央国企可能会设置最高的节能目标。因此，有必要对所有制和隶属关系的综合作用进行研究。

对千家企业的实证分析

为分析所有制和隶属关系对企业节能目标的影响，我们使用千家企业行动计划的企业层面数据。我们收集了国家发展改革委提供的千家企业数据，其中包括这些企业在2006年加入行动计划时设置的节能目标，以及企业所属的行业和地区。我们将这些企业同国家统计局的中国工业企业数据库进行匹配，获得了这些企业的相关数据，包括所有制、隶属关系、人员规模、财务指标、研发投入等。

在可以获得相关数据的793家企业样本中，29.3%的企业为国有企业，19.2%的企业隶属于中央政府。

统计分析显示，企业的资源丰富程度和研发投入都同节能目标高度正相关，说明政府在设置节能目标时的确考虑到了这些企业能否完成预定目标。

以往对企业的研究主要关注所有制，而对隶属关系的关注不够。我们的分析显示，隶属关系对节能目标的影响甚至大于所有制，这表明对中国企业进行研究时需要特别关注企业的隶属关系。具体来说，隶属于中央的企业会比隶属于地方的企业设置更高的节能目标。与隶属于地方的企业相比，隶属于中央的企业承担的节能目标平均要高约24%。

与此同时，我们的研究还显示，企业的所有制和隶属关系共同影响节能目标的设置。尽管中央企业设置的节能目标高于地方企业，但是这种趋势会因为所有制而发生改变。对地方企业来说，国有企业会比非国有企业设置高出大约17%的节能目标。但是对隶属于中央的企业而言，国有企业设置的节能目标反而比非国有企业略低约12%，尽管这种差别在统计意义上并不显著。

总体来看，隶属于中央的非国有企业承担的节能任务最重，其次是中央国有企业，再次是地方国有企业，最后才是地方非国有企业。

之所以隶属于中央的非国有企业承担了更多的节能责任，同这些企业隶属于中央而非国有不无关系。中央政府为了完成节能目标，会对中央企业“情有独钟”。因大型中央国企存在难以驯服的问题，中央政府更容易获得隶属于中央的非国有企业的支持。而在地方层面，由于节能目标是逐级分解和摊派的，地方政府会倚重国有企业来完成节能任务。相对来说，隶属于地方政府的非国有企业有更大的灵活性和自由度。

本研究的政策启示

本研究发现，在控制了企业规模、财力、研发投入等变量以后，政府对国有企业设定的节能目标显著高于非国有企业。与此同时，中央直属的企业需要完成的节能目标明显高于隶属于地方政府的企业。此外，企业的所有制和隶属关系对目标设置产生共同作用，隶属于中央的非国有企业承担的节能任务最重。

本研究显示，政府对企业的目标“摊派”背后有复杂的政治逻辑和经济动机。由于企业的所有制和隶属关系不同，政府在设置节能目标时应有不同考虑。与此同时，所有制和隶属关系不同的企业也采取了不同的应对策略。这提示政府，今后在加强节能减排时，不能“眉毛胡子一把抓”，需要考虑企业的不同属性并采取不同的管理举措。

在政府与企业的互动关系中，政府要想获得企业的配合和支持，需要摸清企业的动机和秉性。特别是对高耗能大型企业而言，它们是各地的经济支柱，政府监管往往爱莫能助。在这种情况下，政府需要从企业的所有制和隶属关系等方面入手，选择愿意且能够承担政策责任的企业。

事实上，本研究的结论不仅适用于节能减排，在经济发展、环境保护、精准扶贫等领域，也存在类似的企业行动逻辑，也可使用本文的研究结论予以解释。

[本文根据即将刊出的一篇英文论文改写而成，原文出版信息如下：Ma, L. & Liang, J. (2018). The Effects of Firm Ownership and Affiliation on Government's Target Setting on Energy Conservation in China. Journal of Cleaner Production, forthcoming.]