地方债务风险的长效治理

黄韬/浙江大学光华法学院研究员

2018-09-14 16:46 来源:澎湃新闻

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“棚改”政策在改善大量城镇住房困难居民的居住条件的同时,也因相关支出责任主要由各级地方政府承担,而成为近年来地方显性和隐性债务增长的一个主要源头。图为2018年8月30日,江苏省淮安市一处待改造的棚户区。 视觉中国 图
近来地方债务问题再次成为了社会公众高度关注的焦点,财政部、人民银行等中央部门在此议题上不同观点的表达更是引发了人们更多的思考。
全国人大财经委委员会副主任委员贺铿在今年5月份的一次公开发言中披露了全国的地方债务总体规模大约是40万亿元,这相当于2017年全国一般公共预算收入的两倍多,充分说明了目前我国地方债务问题的严峻性。除了显性债务之外,我国还有大量地方债务是借由地方融资平台、政府引导基金、PPP(政府与社会资本合作)、政府变相为企业提供担保等多种方式而形成的隐性债务,所以确切的地方债务总规模很难精确估算。
此前于2017年7月24日召开的中央政治局会议通过的《中共中央国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》明确提出“要积极稳妥化解累积的地方政府债务风险,有效规范地方政府举债融资,坚决遏制隐性债务增量”。在当前“去杠杆”的政策背景之下,这一问题能否得以妥善化解与治理,无疑是值得持续关注的。
一、地方政府债务问题的背后
大规模地方债务之所以形成,固然涉及我国政治经济体制的诸多方面,但其中不可回避的一个成因是地方政府所掌握的资源不能满足其现时支出的需要。简单说就是:地方政府的事权与财力不匹配
这一现象的背后,除了有地方政府自身的因素(如:地方政府进行大量政绩工程投资、中央经济刺激政策引致地方投资冲动、地方行政和事业单位膨胀、清理整顿非法金融机构形成财政支出)之外,一个重要背景是,我国自上世纪八十年代以来形成的以“分灶吃饭”为基本特征的财政体制安排割裂了财权和事权的联系,第一次把地方政府放到了自主财政的基础上,但同时也在事实上造成了政府责任的地方化,尤其是1994年分税制改革之后出现了“财力逐级上收”,而“事权(以及支出责任)逐级下放”的状况。在这种情况下,承担着经济发展这一政治责任(也是政治激励)的地方政府及其官员,往往会把举债融资作为土地财政之外弥补财力不足的最后也是最重要手段。
中央和地方关系往往在单一制国家受到忽视,但是对大国来说,中央和地方关系在国家政治体制中发挥着枢纽性作用。当下地方政府债务问题已经把这一问题直截了当地摆到了我们面前。地方举债融资行为背后的事权划分问题一直是我国财政法律制度层面最欠缺共识的一个问题,这不仅是因为这一领域法律规则的大范围缺位,更因为牵涉我国政治体制中最重要的两个相关方——中央政府和地方政府。
在当下我国的财政法制结构中,中央与地方事权关系的法治化程度还比较有限,即便不是“无法可依”,至少也可以发现法律在其中并没有起到重要的作用,政府间事权的分配往往是基于变化不定的、非制度化的政策或命令,而不是基于稳定的法律规则。在分析地方债务形成的过程中,我们往往能把成因归结到政府间事权关系尚未理顺这一点上。
故而,在今天的语境下谈论地方政府债务问题,就一定不能跳过中央与地方关系这一话题;关于中央与地方事权关系的法律制度问题探讨,就是一个有着重要现实意义的理论命题。也可以这么说,处理我国中央与地方事权关系问题的法律制度在未来的建构状况,将很大程度上决定我国解决地方政府债务问题的进程和难度。
在已经意识到我国地方政府债务问题的现实性和紧迫性之后,我们就有责任去反思中央与地方之间事权关系长期以来始终未能理顺的制度性原因,这又涉及对改革开放四十年来我国财政法律体制和政策的全面评价。尽管这种反思和评价一直在进行,但在当前的情形下显得尤为必要。
二、“分权”观念之下的央地关系
总体上,我国财政体制的一个特点是财政收入划分得相对清晰,但是缺乏政府间支出责任的制度化界分。
1994年分税制改革重新上收了地方的财政收入,但没有相应调整地方的支出责任,地方政府的预算由此日渐沉重,在地区之间更是苦乐不均。分税制改革以来,在重要的社会服务领域,如教育、医疗卫生、文化和科学等方面,地方政府支出几乎占总支出的九成以上。对比其他国家的情况,我国中央和地方之间在公共物品供给分工方面存在向地方政府过分倾斜的问题,甚至有西方学者认为,中国的财政体制在很大程度上可概括为“掠夺型的财政联邦主义”(predatory fiscal federalism):从中央开始,每一个上级政府总是尽可能占有更大比重的财政收入,而将财政支出的责任推给下级政府。
对联邦制国家来说,中央与地方事权划分是宪法层面的议题,中央专有的事权、地方专有的事权以及中央和地方共享的事权多是通过宪法文本或者宪法判例来界定的。
而对单一制国家来说,情况则显得比较多元。有的国家在宪法中直接写入了中央权力与地方权力的具体划分,更多单一制国家没有在宪法文本中具体规定地方分权的方式,一般都是通过专门的立法(如日本的《地方自治法》)或者通过各领域的单行立法来划定中央与地方的事权分界线。
反观中国,在中央与地方事权划分这一问题上,既有的法律规则与先进国家相比显得非常不成熟、不完备(甚至和与中国处于相同发展阶段的国家相比也是如此),法律制度呈现出一种“粗线条”的特点,规则的稳定性和可适用性较弱。可以说,在我国,中央与地方事权划分这一重要的“国家制度”在总体上还处于法治化程度较低的状态。
我国的《立法法》在立法权力方面界定了全国人大与国务院以及中央与地方之间的分水岭,但就其实质内容而言,并未像其他国家的宪法或者关于地方自治的专门法律那样清晰给出一个法律清单:哪些事权是属于中央的,哪些事权是属于地方的,而哪些事权是中央和地方共享的。
更为核心的一点是,基于我国现有的法律规则以及根深蒂固的“下位法服从上位法”观念,中央的权力在理论上可以无穷大,可以在任何领域内立法;而地方的权力在理论上可能是无穷小的,因为全国人大的立法和国务院的行政法规可以任意增加地方的权限或减少地方的职责,也可以任意削减地方的权限或加重地方的职责。在中央与地方博弈过程中,中央完全占据了主导和主动的地位。所以在目前的我国法律框架内,无须地方同意,中央可以根据自己的偏好来安排其与地方之间的事权分配关系。
这个分配关系形式上可能基于某一份法律文件,但实质上完全可能只是一时的政策需要,没有任何的稳定性保障,在结果上就使得地方政府被迫处于“财力上收、责任下放”这样一个十分不利的境地。在这种背景下,地方债务规模的加速扩张也就不足为奇了。
因为法治化程度不高而导致的中央与地方之间的不对等关系在过去几十年间的中国财政体制内已经成为一种常态,并时常造成“中央请客、地方买单”的尴尬局面。例如,为兑现“敞开收购余粮”这一国家对农民的承诺,1998年国务院出台《关于进一步深化粮食流通体制改革的决定》。这份《决定》的第二部分“合理划分中央和地方的粮食责权,全面落实粮食省长负责制”即是关于事权划分的内容,其中赋予国务院的主要职责是“宏观调控”,而地方政府的主要职责是“切实做好粮食收购工作”。换句话说,就是中央给政策,统一指挥,而具体的支出责任由地方财政承担。
往往这类涉及广大民众切身福祉的政策实施,如果效果好的话,那似乎功劳都是中央的,如果效果不好的话,那就要推定地方落实中央政策不力了。后来的事实证明地方财政无法持续性地为中央的“请客”去“买单”,以至于在1999年财政部等部门为减轻地方政府支出负担而联合发布了《关于调整新增粮食财务挂账和其他不合理占用贷款处理政策的通知》,决定除北京、天津、上海、广东四省(市)外,其他省(区、市)新增粮食财务挂账和其他不合理占用贷款本金,暂不统一要求消化,实行本金挂账。
最近的例子是近年来中央政府力推的“棚改”政策。这项政策在改善大量城镇住房困难居民的居住条件的同时,也因为相关支出责任主要由各级地方政府承担,因此成为近年来地方显性和隐性债务增长的一个主要源头,并且随着新一轮棚户区改造继续按计划推进,任务指标被层层分解,在还旧债、控新债的双重任务下,各级地方政府普遍面临较大的财政收支和债务化解压力。与之相关的一个数据是,2017年末国家开发银行棚改贷款余额达2.93万亿元,占其全部贷款余额的比重达25.83%,这意味着国开行四分之一的贷款投放到了同一领域之中。这样的集中度水平无疑表明潜在的金融风险极高。
可见,无论是在支出责任划分方面,还是在政府权力分配方面,由于中央与地方的关系维持主要不是基于法律,使得地方政府一方面背上了沉重的财政负担,另一方面也造成政策实施的束手束脚,并且动辄得咎。地方债务近年来的膨胀趋势印证了这一制度性缺陷的存在。
提升我国中央与地方事权关系法治化程度的政策主张已经得到各界持续、普遍的响应。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率,建立现代财政制度,发挥中央和地方两个积极性”以及“建立事权和支出责任相适应的制度”。
具体来说,要推动中央与地方事权关系法治化的进程,就应首先在宪法和法律上确立中央与地方之间“分权”的观念,去促成一个基于法律规则的、高度透明的中央与地方博弈关系。在这个过程中要充分保障地方事权的相对独立性,不能随意加重地方的支出责任,同时也不应当任意剥夺其基于法律所享有的政府权力。
三、地方“权力自治”与“责任自治”的匹配
在建构法治导向的央地事权关系的同时,一个不可忽略的问题是:我们如何有效控制地方政府的“预算软约束”问题?(“预算软约束”这一概念由匈牙利经济学家亚诺什•科尔奈最早提出,针对的是社会主义国家的政府不能承诺不用各种财政手段去解救亏损的国有企业这一经济现象。)
之所以提出这个问题,关键原因在于:央地事权关系的法律化和去行政化固然有助于清晰界定政府间的权力分配关系,减少中央支出责任的任意下放和地方财力的任意上收,进而缓解地方支出的部分压力以及随之而来的举债融资需求;但是,提升中央与地方事权关系的法治化程度并不能当然抑制现阶段地方政府所普遍具有的扩张预算的强烈倾向。在央地关系法治化程度较弱的状态下,既有的政治体制模式可以作为一种有效的控制手段,而一旦地方的自主权在法律层面得到更高程度的保障,既有的政治控制手段被法律消弭了,就引发了一个有必要去担心的问题:此时,我们能用什么样的机制来防止地方预算失控呢?
我国地方政府官员和政府部门之所以对金融市场和债务工具显示出了不亚于企业的积极性,其内在激励其实是由当下一系列成文或者不成文的国家治理机制所决定的。
地方政府及其官员有着强烈的“政绩显示”需求。长期以来,中央政府主要实施一种以GDP增长率为核心指标的政绩考核机制,这种机制对地方官员来说就是一种“锦标赛”式的政治激励,这促使地方在基础设施建设、招商引资等方面投入巨大精力,同时却没有动力去提升回报周期较长的基础性公共服务的投入比重
客观地说, “晋升锦标赛”可以被视作最近几十年以来中国经济发展的一个成功经验,体现了“基于分权的政治结构”之下经济分权与政治集权这两者的组合所产生的激励效应。但同时,它也催生了地方政府的机会主义行为,不可避免地放大了“预算软约束”所带来的现实问题,带来长期的地方财政压力和负债风险。
一方面,中央的经济发展目标需要激励地方去共同实现,而且在市场机制不健全的情形下,中央政府的宏观经济政策执行状况还必须依赖地方政府的配合;另一方面,地方政府的过度举债又使得中央政府承担了潜在的“兜底责任”。
尽管在理论上,我国没有任何一条法律明文规定中央政府要为地方政府的债务承担连带担保责任,但是一旦地方政府陷入债务清偿上的困境,我们很难想象中央政府会袖手旁观。主要原因有二:其一是,地方债务的偿付顺利与否直接影响到金融体系的稳健性,这涉及中央政府的政治责任;其二是,在目前我国的政治体制下,所谓央地关系并不是两个独立实体之间的关系,中央和地方在某种程度上是一体的。这样的政治结构也是激励我国地方政府过度举债的制度因素之一。
美国学者巴里•温加斯特(Barry R. Weingast)认为,理想的财政联邦主义国家必须满足的一个条件是地方政府要面临严格的预算约束,防止政府的无限度融资需求。具体地说是,地方政府既没有货币创造的能力,也没有无限借贷的渠道,并且中央政府不会在财政困境中解救地方政府,这样才能造就一个市场维持型的财政联邦制度(market-preserving federalism)。显然,仅仅是提升中央与地方关系的法治化程度,尚不足以在中国实现我们真正希望的财政联邦主义,反而会掉入人为制造的“陷阱”。
因此,当我们一方面要提升央地事权分配关系的法治化程度,即强化地方的“权力自治”,同时也有极大的必要强化对地方政府的预算约束,以实现地方政府的“责任自治”,即做到“央地关系法治化”与“地方政府预算硬约束”这两项政策的有机组合
在既有的央地事权关系中,由于中央掌握有完全的主导权力,因此它可以借由整个政治机制的运作来尽可能要求和监督地方去达到“预算硬约束”的目标,例如把诸如城市轨道交通这样的大型地方基础设施建设的审批权力集中在中央(国务院刚于7月发布的《关于进一步加强城市轨道交通规划建设管理的意见》大幅度调升了申报建设城市地铁项目的地方财力要求),或者在经济过热的情况下把原先界定给地方的审批权力收归中央。这些做法实际上就是对地方财政支出的一种控制,对地方债务规模的膨胀是可以起到约束作用的。显然,这种有利于实现地方“预算硬约束”的控制机制是一种政治的机制,而非法治的机制。
而我们试想一下,如果我国的央地事权关系法治化程度有了比较大程度的提升,中央与地方关系较大程度地基于法律而展开,那么既有的控制机制很有可能就不再那么有效了,这时问题就来了:用什么样的控制机制来确保地方的“预算硬约束”,实现温加斯特所定义的那种市场维持型的财政联邦制度呢?
理论上来讲,如果地方政府像有限责任公司那样既有独立的人格,又要独立承担债务,那么上述问题也就不存在了,因为此时具有“独立责任”的地方政府没有理由去超出自己的偿还能力而进行超限度地融资,地方政府的债务规模自然就处于可控的状态。
但是,我们很难期待出现一个像有限责任公司那样的地方政府,尤其在中国。事实上,我们可以发现,地方政府举债融资的过程中,由于存在着大量的道德风险(moral hazard)问题,使得地方债务规模超出了必要的限度,因而必须引入某种控制机制,否则就会出现地方政府行为失控的状况
一方面是债务人的道德风险。如果一个地方政府承担“独立责任”,它就不应当指望上一级政府会为它的负债承担连带的偿付责任。然而,当下我国地方政府的独立性其实是相当微弱的,当我们强调“下级服从上级”的时候,其实也隐含了“上级为下级负责”的意思。具体到地方政府债务问题上,中央政府的“隐性担保”,或者说“兜底责任”实际上都是激励地方政府过度举债的制度安排。
另一方面则是债权人的道德风险。债务人的举债能力决定于金融市场上债权人群体向其提供资金融通的意愿,因此债务人的负债规模在金融市场上总是受到约束的,毕竟理性的债权人不会无缘无故地过度放贷给一个没有足够清偿能力的债务人的。但实际操作层面,在金融市场的债权人看来,地方政府未来的财政收入流量可以作为它本身或者融资平台偿付债务的担保;同时,我国的地方政府是不会像美国的州政府那样破产的,一旦出现偿付危机,中央政府决不会袖手旁观。正是基于这两方面原因,我国的金融机构近年来十分热衷于开展“银政合作”,诸如“打捆贷款”、“开发性金融”这样的“创新业务”一时蔚然成风。
所以说,真正意义上的“地方自治”必然包含着抑制“道德风险”,控制地方政府及其官员“预算软约束”的制度内容,而要实现这一目标,找寻到切合实际的改革路径又是极其关键的。
四、借由金融市场机制的法治改革路径
回顾过去三十多年央地关系的动态演变过程,我们可以发现,中央对地方政府长期采用的政治控制机制恰恰印证了中国的发展经验,即:政治集权与经济分权结合;经济分权确保了地方的积极性,而政治集权则对地方形成了一种外在的约束,使地方不至于“竭泽而渔”
我们在找寻有效的地方政府债务控制机制的时候,不妨从金融市场中找到突破口。简而言之,关键要做的一件事情是通过法律制度的更新来把目前形形色色的地方政府隐性债务进行显性化处理,让地方政府的负债情况充分展现在金融市场面前,由金融市场上“自负盈亏”的投资者的理性选择来决定地方政府获得融资的可能性。在制度层面上,通过提升地方政府债务的透明度来减少金融市场的道德风险,进而借由市场机制来对地方政府的举债行为形成一种有效控制。
2014年修订之后的《预算法》已经明确地方政府的独立发债权利,这在很大程度上是降低道德风险的一种措施。原因在于,由此前的中央代发地方债转为地方以自己的名义发行债券,这一变化本身在某种程度上意味着向市场宣告地方政府的独立责任,是实现地方政府“预算硬约束”的一条有效制度路径。
当然,目前推动地方政府债务显性化的改革可能仍然是不完全、不到位的,原因在于地方政府的发债额度还是由中央政府进行控制,而不仅是取决于金融市场投资者的认可与判断。在这种情况下,地方政府仍然具有突破发债限额而以隐性方式举债的行为动机。
国务院于2014年10月颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,其中明确宣告“地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央政府实行不救助原则”。财政部于2015年3月15日发布的《地方政府一般债券发行管理暂行办法》则进一步明确了地方政府对一般债券“自发自还”的原则。国务院办公厅于2016年11月发布的《地方政府性债务风险应急处置预案》再次确认,地方政府对其举借的债务负有偿还责任,中央实行不救助原则。
上述文件至少在规则层面上明确了地方政府对其债务承担独立偿还的法律责任,若该项制度日后得以实质性遵守的话,可以在机制设计上避免出现因为中央政府的显性或者隐性担保而带来的债务人道德风险以及投资人道德风险。
让金融市场的无数投资者来扮演地方政府融资行为的约束者角色,充分发挥市场机制特有的透明和高效特征,用实时变化的金融产品价格信号来“发现”地方政府的信用状况,进而对地方政府的未来行为选择产生市场的压力。这样一种让市场“说话”,而不是让政府“自说自话”的机制如果能够运行良好,不失为一种克服“预算软约束”瓶颈的有效之策
较之政府与纳税人之间的关系,金融市场上作为借款人的政府与投资者之间更容易形成一种平等的关系。在市场有效的条件下,债券市场的定价对政府治理绩效可以提供一个更加量化的评价标准,进而可以推动辖区民众积极参与民主政治机制的运行;反过来,为保证足够的政府信用和较低的融资成本,作为金融市场上的资金需求方,地方政府有着内在激励,去约束自身公权力的不当行使并克制各种可能导致财政风险的投融资行为。这些都是帮助一个国家以渐进的方式推进法治建设的积极因素。
当然,我们也要意识到,这种约束机制的设计不是一蹴而就的,尤其要考虑到当下中国金融市场的不完善程度仍然较高,这种理想状态的金融市场价格信号机制以及相应的约束机制就容易被弱化。可作参考的一个情形是,最初由中央政府代发的地方债券出现了利率低于国债的现象,原因之一是受地方政府控制的金融机构采取了“策略性”安排,以凸显地方政府的良好信用形象。但这一现象并不具备可持续性,从去年开始,地方债的发行利率已呈现出明显的上升趋势。
归纳起来说,一方面通过明确地方的支出责任和授权地方政府独立发债来确保其权力行使的自主权,同时也通过公开的金融市场来强调和维系地方政府的责任自治。由此,在提升央地事权关系法治化程度的同时也可以避免地方政府融资行为失控的“陷阱”出现,进而为我国地方债务风险问题的长效解决提供坚实的制度基础。
责任编辑:李旭
校对:栾梦
澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 地方政府债务,中央与地方关系,分权,地方自治,金融市场

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