《信贷立国》的启示：国家怎么借到钱？

历史学家很早就注意到，英国在漫长的18世纪战胜法国，建立世界霸权，离不开其强大的财政实力。而这种财政实力的一个重要体现，就是英国创建了可以吸引巨额资金的长期公债，可以借助金融市场筹措资金维持军备开支。那么，政府如何从市场借到钱呢？真的是如某些英国人看来，英格兰天赋异禀，自《大宪章》起就有了限制君权的传统，光荣革命后的议会成为了远比专制君主更有信用的借款人吗？纽约大学政治系教授斯塔萨维奇的《信贷立国：疆域、权力与欧洲政体的发展》（格致出版社，2016年），综合考察了从中世纪到近代早期欧洲的政治体制和公债借贷的共同发展，给出了不一样的答案。

作者围绕着政府如何建立信用，以及谁能借出钱两个问题展开，根据从历史资料中收集的1250-1750年欧洲各政体的长期公债发行时间、利率和政治组织数据，论述了长期公债在欧洲的演进历程。

人所共知的是，中世纪和早期的现代欧洲，国家要从旷日持久的战争中生存下来，那么就需要兵和财。兵可以花钱雇，所以根本问题还是在钱上。由于军事开支的需求往往突如其来，不可预见，而以税收收入则是比较稳定的，因此通过立刻增税很难满足军事开支需求。所以，国家要生存和成功，就需要通过长期公债来筹集资金，应对军事挑战。

中世纪欧洲的政体区分为城市国家和领土国家两类，前者指那些自治城市，包括我们熟悉的意大利城邦威尼斯、热那亚、锡耶纳等；后者则是那些拥有大片领土，拥有许多城镇的国家，如法国、荷兰、英国、卡斯蒂亚王国（今天西班牙的一部分）。许多城市国家在13世纪就创建了长期公债，而领土国家中最早的长期债券出现在1489年的卡斯蒂亚王国，法国直到1522年才创建国债，比城市国家足足晚了两百多年！

借长期公债，巨额现金立刻到手，本息以后分期慢慢还，为啥领土国家的统治者迟迟不愿意用它来融资呢？是因为统治者家里有矿，不需要借钱吗？并非如此，领土国家虽然家大业大，但是开销也大，同样要打仗，借款需求同样迫切，找银行家借短期贷款也是丝毫不马虎。而且实际上像西班牙这样的领土国家，真的在美洲有矿，但是把金银运回本土也是要花时间的，中途说不定还有风暴和英国海盗来抢，所以打仗时候统治者一样要找银行家借短债融资。是因为统治者不懂金融，或者财政上不允许搞长期公债吗？也不是这样，领土国家的统治者早就熟悉年金和租金这套融资工具了，而年金和租金的回报结构与长期公债其实是相似的，都是慢慢分期给别人钱嘛。而且从财政角度看，借短期贷款实际上比借长期债务更麻烦，因此不存在知识或者技术问题。所以，作者转入了第三种解释，就是领土国家的信用不行，容易赖账。

日常经验告诉我们，借钱的关键是债务人的信用问题。如果事先就知道某个借款人很可能赖账，估计没有几个人愿意借钱给他。而且，普通人借钱不还，债主可以找法院起诉解决，但要是统治者借钱不还呢？哪怕是再弱小的统治者，债主也没有能力把他送上法庭。战国时候东周的天王尽管国力衰微，还可以修起债台上去躲避债主呢。所以私人对政府借钱就更加谨慎了。在长期公债里面，债主把钱借给统治者，收回本息需要很长时间，其中的风险更大。这一点不光债主知道，统治者自己也知道，怎么表明自己是很有诚意地借钱，有钱不会乱花，而且一定会偿还呢？光靠赌咒发誓，老奸巨猾的债主们是不会信的。历史学家和政治学家们给出的解决方案，就是建立政治代表制，统治者自愿接受富裕城镇派出的代表组成的代表大会监督其财政状况，这样新兴的城市资产阶级可以审查统治者的收入和支出，确保自己借出的钱能够得到偿还。问题在于，中世纪的欧洲各国，不论领土国家还是城市国家，几乎都有自己的政治代表大会，为啥还是存在长期公债信用的差异呢？

领土国家的信用可以用一句话归纳：是的，我是说在座的都是垃圾！何以如此？作者娓娓道来原因就是：领土国家面积太大了！中世纪的交通成本和通讯成本太高，领土国家面积太大，各城镇选出来的代表，没有时间和金钱三天两头碰头开会，审议统治者的开支。如果搞个常设的代表大会，弄些专任代表，那么这些代表又很容易被国王威胁利诱，背叛自己所代表的城镇，无法有效监督统治者。而选派他们的城镇，因为交通成本和通讯成本，又很难监督这些代表的行为。所以，领土国家虽然可以建立政治代表大会的形式，但是很难发挥实际监督作用。相形之下，城市国家就特别简单了，本来城市就小，市中心还有钟楼，一敲钟就可以召集大伙开会，所以代表大会就可以有效监督统治者的行为。所以，政治代表制要发挥作用，取决于代表大会的运行成本，而这与国家规模成正比，国家面积越大，代表大会就越难以运行。数据表明，1250-1750这五百年间，虽然领土国家和城市国家都有代表大会，但是城市国家平均几乎每年都召开一次会议，而超过半数的领土国家每两年还开不了一次会。

接下来，作者研究了中世纪的法国、卡斯蒂亚王国和荷兰这三个领土国家的案例，特别比较了卡斯蒂亚和荷兰的议会。在16世纪晚期和17世纪早期，两国议会形式上很相似，都由城镇代表主导，议会有着显赫权力，代表受命于城镇的严格指令。但是，在卡斯蒂亚，开会的成本实在太高，各地代表必须穿过高原去马德里开会，费时费力，必然无法经常开会。所以，代表大会最多只能管管统治者的税收收入，无法有效监督统治者的日常开支。同样由于距离的因素，这些城镇也没有好办法来控制他们的代表，而且城市内部派系冲突不断，结果后来很多城镇干脆不再使用选举来推选代表，而是采取轮流坐庄或者抽签的形式。而荷兰面积小，内河水运发达，所以开会成本低，中央精神很快能传达到省和市镇一级，市镇要监督自己的代表也很容易。所以，荷兰的政治代表制度运行成本低。历史记录表明，荷兰议会在独立之前的1542-1562年间共召开了285次会议，平均每年13.5次，形成了非常活跃的政治代表制度，所以政府信用要高于卡斯蒂亚。

这听上去还是一个很传统的民主制度提升国家信用的故事，许多研究者往往到此为止。但是作者笔锋一转，更加深入地探讨了公债制度的另一面。良好运作的政治代表大会只是解决了政府信誉问题，就是长期公债的供给问题。市场上还有需求问题，谁来买公债呢？为啥政治代表监督统治者就一定有利于长期公债发行呢，代表们与统治者合伙赖掉债务岂不美哉？一个重要原因，就是政治代表们自己往往就是债主。在中世纪的欧洲，商人们有钱了要投资，资产组合要多样化，有信用的长期公债是有吸引力的金融产品。但是，偿还公债最后还是得靠政府税收，在缺少所得税的中世纪欧洲，城市国家的税收主要来源是对普通消费品销售征税，因此税收负担主要落在相对贫困的手工业者身上。因此，长期公债在中世纪欧洲实际上是劫贫济富，隐藏着强烈的社会冲突问题。所以，要让长期公债制度维持下去，不光统治者需要接受政治代表监督，还需要由债主来主导政治代表制度。这一点颇为新颖。作者考察了科隆、锡耶纳和热那亚这三个城市国家的历史，表明商人寡头政体能更加有效地确保国家获得信贷。而普通民众则对公债愈发不满，开始反叛，这种重大的利益分配斗争有时会导致大众政治参与性的提高，从而增强议会的代表性。但是，锡耶纳的案例表明，大众参与政治对于长期公债反而产生了巨大的负面影响，在政治广泛参与的政权统治建立后，锡耶纳越来越难以获得信贷，利率也居高不下。

这是一件听上去有些悲伤的故事，商人寡头统治反而比民主政体在金融市场上更有优势！那么，这样的长期结果是什么呢？作者在最后一章提出了第三个观点，由债主当寡头控制的城市国家虽然刚开始获得增长，但是寡头们必然是固步自封的，要无所不用其极地维持自身地位，所以会极力阻碍新人进入市场，而且自己也不再愿意从事高风险的探索行动，其结果就是整个城市国家创新衰退，逐渐进入经济衰退。所以，无论是地中海畔的威尼斯、热那亚还是北海的汉萨同盟城市，那些很早就拥有运作良好的政治代表制的城市国家并没有产生工业革命。所以，那些对于“信用国家”早期成功至关重要的政治要素，最终却将其推向了经济衰退的不归路。

完善的金融市场制度在社会中具有很强的分配效应，其本身并不足以推动国家持续繁荣和发展，甚至对于一些社会群体的福利产生伤害，这也许是《信贷立国》给我们当下的重要启示。因此，在进行各项经济体制改革时，不光要看其对于社会福利整体的影响，更要看其对于不同社会群体的福利影响。中世纪欧洲国家的长期公债制度，也许对于社会整体是有利的（这其实也取决于如何定义国家整体利益），但是它更有利于商人债主，而维持这一制度的政治需要则进一步加强了商人寡头政体，因此，金融化的社会与政治制度的选择相辅相成。而且，长期来说国家和社会依靠开放获得持续发展，所以商人寡头政体虽然短期内保证了国家的借贷能力，但是长期以来，由于权力的垄断和市场的封闭，最终导致了社会停滞。所以，工业化并没有开始于那些看上去“亲商”的城市国家，也没有诞生于荷兰共和国，就是商人寡头政体的结果。

（作者梁平汉为中山大学政治与公共事务管理学院教授）