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国家管网公司成立，有哪些『关键问题』要重点关注？

2019-12-11 11:53

来源：澎湃新闻·澎湃号·媒体

长期以来，我国采取由中国石油、中国石化和中国海油三大国有石油公司负责运营全国天然气管网的模式，并且取得了显著成绩。截至2018年，我国天然气管道总里程近10.8万km，管输能力超过3600亿立方米。然而，这种由企业运营国家级管网的方式毕竟是企业行为，不是国家统一协调运营管理行为；而且管网里程不断增加和覆盖范围不断扩大，对管网建设、运营和管理方式的要求不断提高，新问题层出不穷，原有的运营和管理模式显然已经落伍，亟需改革现有的管网建设和运营模式，而成立国家油气管网公司恰好就是一种较好的解决方式。

12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司（以下称国家管网公司）正式成立，这是中国油气体制改革的关键一步，也是一项重要工作，更是“十三五”期间中国天然气行业的一件大事。

（文丨钟焱）

国家管网公司成立对天然气上下游的影响

（一）对上游企业的影响

由于三大石油公司业务结构有所不同，国家管网公司成立对他们的影响也各不相同。以中石油为例，中石油掌握着国内天然气市场产业链的多数核心资产，受到的影响也最大。不利影响方面，实施天然气管道市场化改革，中国石油不仅长输管道垄断地位被动摇，再无管输利润补贴售气亏损的可能，如何既捍卫市场份额又实现减亏扭亏是迫在眉睫的挑战。国家管网公司成立前，管输业务是中国石油天然气产业链的关键环节，是收益稳定、可靠的业务；国家管网公司成立后，首先，中国石油将失去管网输送这方面的收益；其次，国家管网公司成立之初急需大量投资，以解决近几年因投资不足造成的管输能力发展滞后的问题，因此股东收益分配可能会减少；最后，由于可能存在多家股东，收益分配方案完全由中国石油来决定的局面将不再重现。

为应对管网公司成立，2018年11月，中国石油天然气销售分公司与中油管道公司签订了《天然气管道运输服务协议》（合同期持续到2025年），同时两家公司又与昆仑能源，三方共同签署了《天然气管道开口协议》，签约锁定中油管道公司的管道开口权，提前预定管网公司的管容。其目的就是利用已有的条件，尽快做大、做强天然气下游销售市场，拓宽收益来源，适应管网改革形势。

（二）对下游企业的影响

对下游（城市燃气企业）来说，首先，部分城市燃气企业如果已经获得国内外上游气源，并且在国家管网公司现有管输能力存在剩余的情况下，可以直接申请利用国家管网进行输送；在缺乏配套管输条件但符合国家管网公司规划和投资要求的情况下，城市燃气企业可以向国家管网公司申请新建长输管道。估计政府会对包括三大石油公司在内的气源企业投资和新建长输管道进行严格限制，但对城市燃气企业或其他各类投资者参股国家管网公司投资给予一定的灵活性。

其次，如果城市燃气企业在国家管网公司成立后依然完全依赖三大石油公司作为主要供应来源，虽然存量供应的保障性应该不存在太多变数，但增量供应会面临越来越大的供应不确定性，因为三大石油公司会优先保障自己下游市场拓展的需要和自己的客户需求，三大油公司要力保下游销售（来弥补管网公司被剥离导致的损失）。可以预见的是，三大石油公司和城市燃气企业的竞争性会逐渐增加。

最后，在中上游改革推进之后，下游分销配送环节的改革也会逐步提上议程。按照《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》要求以及竞争环节都要放开的改革思路，天然气配售环节的公平竞争将主要体现在燃气销售方面。配气管网由于自然垄断属性，继续实行区域独家特许经营，按照“准许成本加合理收益”的模式实行政府监管，并向其他企业公平开放配气服务；燃气销售则逐渐引入市场竞争机制，让用户拥有自主选择供气服务商的权利。

国家管网公司成立后应重点关注的关键问题

（一）既有购销合同与新合同的关系

国家管网公司成立后，将出现两种合同模式。一是用户分别与上游供应企业、国家管网公司签订采购气源合同与管道运输合同的模式，当然运输合同量既包括外购气源量，也包括用户自己的气源量，该模式适合自身具备一定气源基础和价格谈判能力的城市燃气企业和大用户；二是用户与上游供气仍然签订“供应与管输”为一体的合同（即包邮模式），用户与上游供应企业签订包含资源采购与管输的一份合同，结算价格中包括气价和运输费，但是由上游供应企业与国家管网公司结算。该模式适合与上游供应企业建立长期合作关系的城市燃气企业，以及体量较小、协调管输能力较弱的城市燃气企业。

（二）天然气保供责任划分

首先，上游供气企业作为主要的资源供应商，仍将承担主要保供责任（季节调峰与月调峰）。

其次，相对于上游供气主体所承担的保供责任，国家管网公司应该承担管道平稳运营的责任。建议将部分与管网运营有关的储气库划归国家管网公司，其余储气库及接收站资产仍然归上游供应企业，划拨给国家管网公司的储气库按照“准许成本加合理收益”核定成本，并在管输费中收取储气设施使用费率。当然，还可以允许国家管网公司根据需要建设储气设施，新建储气设施的费用也应受国家监管，且与管输费单独核算。制定专门的储气服务费，用户可根据需求向国家管网公司购买储气服务。

最后，考虑到短期内资产无法全部从中国石油、中国石化和中国海油划转至国家管网公司，建议由中国石油、中国石化、中国海油和国家管网公司共同承担管网应急保障责任，待资产划转完成后再由国家管网公司承担相应责任。

（三）容量预留和管容分配

国家管网公司成立后，上游企业势必会将已签署的管道容量迁移到国家管网公司，这显然对城市燃气企业、市场新进入者不公平。目前的情况是中国石油、中国石化和中国海油将管容占满的可能性极大，即使其他企业找到了气源，也会因为申请不到管容而无法实现把气送到最需要的区域。应该说管网公平开放是针对全部的市场参与者，上游企业原有的气量也要重新参与到管容分配中来，而不是仅仅针对富余的部分开放。

关于容量预留，根据美国、英国等国家的经验，在天然气市场化改革进入到管网第三方准入阶段改革期间，均要求原有的上游企业让渡出部分管网容量给予下游企业以及新的市场进入者。英国的做法是要求上游企业让渡20%的份额给予其他企业，欧盟的做法是把管容的30%预留出来。因此，建议所有市场参与者重新分配管容。国家可以将现有主要的作业者容量予以保持，拿出其余10%～20%的份额来给予其他非中国石油、中国石化和中国海油的市场主体。未来再逐步降低上游企业所占管容比例并进一步释放容量空间，最终只保留保民生部分容量。

关于管容分配。考虑到上游企业的保供责任较大，建议在监管机构的核准下，中国石油、中国石化和中国海油的保供气量可以豁免向第三方开放；剩余容量通过交易平台进行市场化分配，过渡期结束后所有容量均采取市场化手段进行分配。传统上，管容分配的原则主要有价高者得和“价格优先、先到先得”两种。就价高者得定价机制而言，气源和容量如果都是竞拍，对于托运方来说，价格如何顺下去是主要挑战。

同时，价高者得定价机制会导致国家管网公司获得超额收益，这部分收益应该通过费率调整返回给用户，但是政府是否具备这个监管能力还是未知数；就价格优先、先到先得定价机制而言，似乎更公平一些，因为对于恶意高价竞拍主体，市场本身就具有惩罚机制。

（四）管输费应由单一费率制度变为两部制

目前，国内天然气管输实行单一费率制度，即按不同运距制定不同档次的费率标准，将管输企业应收取的固定管输费和变动管输费均通过用户实际使用的管输量收回。此计算方法不太符合管道输送业的特点，会造成用户负担不合理、管输能力得不到充分利用等问题。国家管网公司即将成立，考虑到天然气管道运输过程中对容量和实际运输量的需求不同，单一管输费的方式已经无法满足未来国家管网公司的运营需要和天然气市场的发展要求，为了保证管道设施基本回报不受市场波动影响，兼顾气源竞争的公平性、提高管输使用效率及合理控制费率水平，建立“两部制”价格机制是一种较为现实的选择。

“两部制”更适应天然气市场的需求，体现用户与管输企业权利与义务对等，用户之间对管输成本公平负担，有利于充分利用管输能力；而管输能力的充分利用又有利于提高管输系统负荷、降低单位输气量成本，进而降低管输价格水平。与此同时，充分利用管输能力也是国家管网公司取得合理投资回报的基础。

（五）管网基础设施运营信息披露应进一步透明公开

信息公开的目的是解决国家管网公司和用户之间的信息不对称，方便用户据以制定天然气购销计划、申请基础设施服务，也方便监管机构对天然气基础设施的使用情况进行监管。目前，《油气管道设施公平开放监管办法（试行）》规定剩余服务能力为保密信息，仅向国家能源局及其派出机构报送，向提出申请的上下游用户披露，获知该信息的上下游用户承担保密责任。实际上对剩余服务能力进行保密既不可行，也不合理。

国家管网公司成立后，首先，企业的天然气管网等基础设施的接入标准、输送价格、申请接入条件、受理流程等信息相对稳定，没有必要每季度公布，但是应该在相关信息平台上随时可以查阅，有修改时才需要再次公布。其次，天然气管网设施运营情况包括运营企业名称、最大输送能力、接收和分输点等信息，相对稳定而且没有必要保密，应当由承运人在信息平台予以公布而无须申请获得。最后，剩余服务能力是滚动变化的信息，承运人应当每日公布，无需用户申请获得而且无需保密，以便用户据以安排气源和基础设施服务采购计划。

国家管网公司的成立是中国油气体制改革的标志性事件，是油气改革的创新举措，而且必将对我国天然气产业发展产生深远影响。作为天然气行业的从业者，我们要不断借鉴国内外的先进经验来改进和完善国家管网公司的运营机制，以此来推动我国天然气体制机制改革，并持续深化天然气行业的市场化改革，来保证天然气产业高质量发展。