山东一改制企业之死：工商违法拒发执照，当事人索赔七千余万

打行政赔偿官司期间，57岁的马春亮突发脑溢血死亡。他至死都没有搞清楚，为什么区工商局不给他的改制企业颁发营业执照。

马春亮是山东省临沂市芝麻墩镇人，上世纪80年代起从部队退伍回来后开始创业，陆续创办了几家个体企业。当时，当地镇政府领导找到他，让他成立一个集体所有制企业。1995年，芝麻墩镇福利酒精厂应运而生，马春亮任厂长。

之后的几年里，酒精厂成了纳税大户，马春亮也因此当选区人大代表，被招聘为分管科技的副镇长，并获得临沂市优秀共产党员等荣誉称号。

2005年，多次申请营业执照未果的马春亮提起诉讼，将河东区工商局告上法院。历经河东区法院、临沂市中院、山东省高院、最高人民法院审理后，法院最终认定：河东区工商局不予办理营业执照行为违法。

“取得危险化学品生产许可证是危险化学品生产企业开工生产的前提条件，而非颁发营业执照的前置程序。”最高法在裁定书中明确。

历经8年的诉讼，因资不抵债，酒精厂已经破产，各项资产被低价拍卖。马春亮又提起行政赔偿诉讼，提出7176万元行政赔偿申请。2017年6月22日，马春亮突发脑溢血死亡。5个月后，沂水县法院作出判决，要求河东区市场监督管理局（河东区工商局经机构改革后已撤销）赔偿酒精厂停产停业期间损失1165万余元。

双方均不服上诉后，案件被发回重审。沂水县重审一审将河东区市场监督管理局赔偿数额改认定为259万元。由于对于赔偿数额的看法不一，双方均再次提起上诉。

“不应该啊，真不应该。”近日，谈到马春亮的遭遇，区工商局一名退休干部紧紧握着马春亮弟弟马春涛的双手，眼中含泪。在他看来，工商局和企业走的最近，本该是提供帮助的单位，没想到会走到这一步。

青年企业家和明星集体企业

芝麻墩镇（后改为芝麻墩街道）位于临沂河东区，地处平原，西邻沂河，境内有李公河，国道205、327线纵横经过，临沂机场坐落在镇北，交通便利、企业林立。

马春亮1960年出生在芝麻墩镇（原为芝麻墩乡）王桥村。上世纪80年代初，从部队退伍的马春亮进入卷烟厂成了一名工人。改革开放带来了全国性的创业浪潮，影响到了年轻气盛的马春亮，随后他辞职创业，先后在村里创办蜡烛厂、水泥厂、加油站、炉具厂。

由于经营得当，马春亮很快成了村里的第一个“万元户”“十万元户”。他兄妹5人，除了大哥在街道办工作外，其他人都跟随他进入创业团队中。

在四弟马春涛的眼里，二哥马春亮是很有生意头脑的人。“最早好多村镇没通上电，他就想到要做蜡烛厂，蜡烛大卖；随着各村通电普及，他立马就转向做水泥。”马春涛说，当时的水泥厂不多，各地都在搞基础建设，水泥厂建起来后供不应求，甚至一度销往江浙沪地区。

企业做大做强，解决不少就业岗位的同时，也给当地政府带来了大量税收。1985年4月，年仅25岁的马春亮当选临沂市政协委员。

芝麻墩镇原党委书记相西钧也关注到了这个年轻小伙儿。“优秀、踏实、能干。”相西钧向澎湃新闻回忆道。

上世纪90年代初，全国各地掀起了创办乡镇集体企业的热潮，芝麻墩镇成为其中的佼佼者。相西钧介绍，芝麻墩镇的集体企业在山东省的发展中排名靠前，支持力度也很大，辖区内多家镇办企业都经营得很不错。

1994年，芝麻墩镇领导找到马春亮，希望他牵头成立一家镇办集体企业，马春亮答应了。经过一系列的考察后，双方决定成立一家酒精厂。“当时考虑到，河东区还没有一家酒精厂，办酒精厂利润大、纳税高。”相西钧说。

河东区福利酒精厂由此成立。1998年，酒精厂再次革新设备，投入上千万，将年产量从1万吨提升到3万吨。相西钧回忆，酒精厂那时每年差不多有两三百万的纳税额。考虑到马春亮给乡镇做出的贡献，1998年经报区委组织部批准，镇里招聘马春亮为芝麻墩镇科技副镇长。同一年，马春亮当选第15届河东区人大代表。副厂长马春涛也在同年被选为第十一届河东区政协委员，之后连任两届政协委员。

1999年党的十五届四中全会之后，全国各地乡镇集体企业陆续开始进行产权制度改革。多篇乡镇集体企业的研究论文显示，到2002年，全国范围内90%以上的乡镇企业实现了改制，陆续摘掉了“集体经济”的帽子。

2001年起，河东区福利酒精厂启动了集体企业转向私营企业的改制。谁也没想到，这场产权变更成为酒精厂盛极而衰，最终走向死亡的转折点。

改制风波：工商局拒办营业执照

经芝麻墩镇与马春亮协商， 2001年12月26日，河东区福利酒精厂整体出售给马春亮，由集体企业改制为私营企业。之后企业的债权债务等均由马春亮承担。

2002年1月16日，马春亮将改制的材料提交给河东区工商局，申请注销原集体企业。“当时我们还同时提交了个人独资企业的设立登记申请。”马春涛说。

年近七旬、已退休多年的河东区工商局企业科原科长殷树亭向澎湃新闻介绍，在2002年以前，企业的注销及登记注册均是在企业科进行，在他经办过程中，有数十家集体企业顺利完成改制的注销和重新登记，“从来没卡过谁”。

殷树亭还记得，河东区福利酒精厂提交的企业改制材料都是齐全的，“从以往经验来看，改制材料齐全的，一般在一两周内完成注销和重新登记，最长时间不超过一个月。”

但在2002年期间，工商局内部成立了注册局，企业登记、申请颁发营业执照的职能就转到了注册局。

2002年4月27日，河东区福利酒精厂完成企业注销。然而，之后工商局并未为改制后的企业办理营业执照。

“职能转过去后，对于之后的情况，我就不了解，他们也没再找我问过这个事情。”殷树亭说，自己再次听到酒精厂的消息是在几年后，马春亮已经把工商局告上了法院。他和同事聊天中才知道，工商局没有给改制后的酒精厂办理营业执照。

河东区工商局拒绝办理的理由是，改制后的河东区酒精厂为新设立的企业，根据当年3月15日刚施行的《危险化学品安全管理条例》第五条第七项：“工商行政管理部门依据有关部门的批准、许可文件，核发危险化学品生产、经营、储存、运输单位营业执照，并监督管理危险化学品市场经营行为。”第十二条规定“依法设立的危险化学品生产企业，必须向国务院质检部门申请领取危险化学品生产许可证；未取得危险化学品生产许可证的，不得开工生产。”

依据上述条款，河东区工商局认为，马春亮未办理《危险化学品生产许可证》，不能为其办理营业执照。沟通未果，马春亮找到河东区安监局，安监局则表示，之前已建好的企业，搞安全评估就好；如果是新建企业则要先有营业执照，才能作为一个企业主体来申请领取《危险化学品生产许可证》。

“这是一个‘先有鸡还是先有蛋’的问题，我们首先得是个企业，才能去申请办理这些证件，营业执照都不发给我们，怎么去申请这些证件？”马春涛很是无奈。

此外马春涛认为，改制企业并非新设立企业，按照国家工商局的有关规定，集体企业注销的同时，当地工商部门就应该办理个人独资企业的登记，保证集体企业改制为私营企业经营的连续性。

市安监局评估通过，区工商局仍拒绝办证

为了及时办理营业执照，马春涛表示自己曾多次找过时任河东区工商局局长刘西冰、分管副局长赵永良和注册局局长李保华，多次被拒绝。

马春亮、马春涛兄弟向芝麻墩镇政府领导、区人大、区安监局求助，相关部门也先后向区工商局反映，但营业执照仍未办理下来。此前发展良好的酒精厂，成了“无证黑户”，处于岌岌可危的状态。

司法材料显示，河东区安监局2002年7月13日和同年12月19日两次给河东区工商局出具证明：“河东区福利酒精厂于1995年建厂，现由集体企业改制为私营企业，该企业按国务院《危险化学品安全管理条例》的规定不属于新建企业，请贵局根据企业实际情况，办理相关手续。”

“不理解，退一万步说，哪怕酒精厂因生产发生爆炸了，也是我们安监局承担责任，和工商局也没关系，为什么就不给办证呢？”曾经参与过协调的河东区安监局一退休干部表示。

马春涛说，酒精的原材料是木薯，都是从越南、缅甸一带进口，经日照港和岚山港运往临沂，每个程序都要有清楚的购货合同，如果没有营业执照，在法律上没有主体，签订的合同出了问题，就涉嫌诈骗犯罪。

“另外，酒精属于化学品，如果无证经营、中途出现生产事故，同样也涉及犯罪。”马春涛说，自从原有的营业执照被注销后，酒精厂停工停产、不敢经营。投入上千万的机器不再运转，只留一些亲戚看场子。

2003年8月6日，临沂市工商局和安监局联合下发文件通知，要求对2002年3月15日前已建成的危险化学品合法生产、储存单位，进行安全生产状况评价或评估，符合安全生产条件的，市安监局出具证明，生产、储存单位凭证明到工商部门办理年检。

这份通知让马春亮、马春涛兄弟俩看到了希望，再次投入了数百万元进行技术改造和设备优化、革新。

2004年6月，临沂市安监局委托当地安全评价技术中心对河东区福利酒精厂进行了安全生产状况评估，评估结果为“B”级，符合安全生产条件。为此，临沂市安监局出具证明称：“按照相关规定，可以给与临沂市河东区福利酒精厂办理2003年度工商年检”。

然而，河东区工商局仍不予办理营业执照，理由依然是“未办理《危险化学品生产许可证》”。

马春涛表示，曾拜托河东区工商局分管副局长赵永良帮忙关照营业执照的办理，最后也不了了之。2019年12月11日，澎湃新闻联系上赵永良询问当时营业执照办理情况，赵表示自己已经离开工商局，之后又换了几个岗位，“过去太多年，已经记不清了”。

行政官司8年打到最高法，工商局败诉

2005年1月7日，马春亮一纸诉状将河东区工商局告上法庭，请求认定工商局不予颁发营业执照的行政行为违法。临沂中院指令由沂水县法院管辖受理该案。

判决书显示，一审开庭时，河东区工商局称马春亮于2002年7月10日才申请颁发营业执照。而马春亮表示，在2002年1月10日就提交了营业执照颁发申请，工商局提交法院的《私营企业申请开业登记注册书》（下称“《开业申请》”）是经过涂改、伪造。一审判决中认定，《开业申请》时间2002年7月10日，该日期有明显改动，第4页至7页之间加纸一页，正、反面无页码，且纸张颜色比其他纸张白，有明显的加页粘贴痕迹。

开庭时，河东区工商局称，曾为酒精厂制作了2002年7月10日至2003年3月9日的“临时营业执照”。马春亮表示，从未收到过所谓“临时营业执照”。一审法院认定，河东区工商局没有提交证据证明其为酒精厂办理了合法有效的营业执照。

沂水县法院认为，河东区工商局要求酒精厂办理《危险化学品生产许可证》后办理营业执照的意见，是针对新设立的危险化学产品生产企业进行的，由于原告企业属于改制企业，改制后的企业仍然使用原企业名称，生产原产品酒精，企业负责人亦未变更，只是企业所有制发生了变化。

沂水法院认为，河东区工商局要求原告先行办理《危险化学品生产许可证》后办理营业执照的辩解，于法无据。故作出判决，认定其不予办证的行政行为违法。

河东工商局不服提出上诉。

2010年3月18日，临沂中院作出判决，驳回了马春亮的请求。随后，马春亮提出再审申请。2012年6月12日，山东省高院对该案作出终审判决：认定河东区工商局不给马春亮办理企业营业执照的行政行为违法。

河东区工商局再次不服，向最高人民法院提出再审。

2013年1月16日，最高法对该案作出裁定。裁定中称，据临沂市安监局证明，河东区福利酒精厂经过安全评估，符合安全生产条件。因而，工商局以其未能取得危险化学品生产许可证为由，不予颁发营业执照的理由不成立。

最高法还表示，根据《危险化学品安全管理条例》，依法设立的危险化学品生产企业，必须向国务院质检部门申请领取危险化学品生产许可证；未取得危险化学品生产许可证的，不得开工生产；《工业产品生产许可证管理条例》规定，企业取得许可证，应当有营业执照。可见，取得危险化学品生产许可证是危险化学品生产企业开工生产的前提条件，而非颁发营业执照的前置程序。因此，虽然原审判决认定改制企业不属于新建企业确有不妥，但判决结果正确，应予以维持。

提七千余万行政赔偿，市场监管局称愿赔交通费、打印费等

打了8年官司，告赢了工商局，而这一纸判决已挽救不回酒精厂。在最高法裁定下达的6个月前，因长期停厂停工、资不抵债，酒精厂的建筑物、附属物及设备一同被法院拍卖，给马春亮留下的只剩巨额的债务。

临沂市东信公证处出具的《公证书》中还留有拍卖前酒精厂的照片，厂房机器锈迹斑斑、实验室设备残破不堪，上面附着一层厚厚的白灰。

同年11月29日，沂水县法院作出行政赔偿决定认为，法院判决被告不予原告颁发企业营业执照的具体行政行为违法，因此需要被告赔付直接经济损失：被告违法期间原告使用电费、缴纳税费、留守工人工资、设备折旧费，共计1165万余元。

此外，法院一审认为，原告提出的设备维护费用、厂房维护费用、职工生活费用、办公费用、燃油费、车辆费、留守人员养老保险及银行利息等不属于法律规定的直接损失，不予支持。

一审法院作出判决后，原告被告双方均不服提出上诉。临沂中院将案件发回重审。

2019年11月19日，沂水法院对该案作出重审一审判决，将认定应赔偿的违法期间时间减少至30个月，赔偿数额减少到259万余元。澎湃新闻了解到，对于赔偿数额，双方仍不服，均再次提出上诉。

判决书显示，河东区市场监督管理局认为，“本案未依法办理营业执照，充其量可能造成原告申领营业执照过程所发生的交通费、住宿费、资料打印费等现实的、直接的损失。”

2019年12月中旬，澎湃新闻前往河东区采访时，河东区工商局原局长刘西冰已经调临沂市市场监督管理局。他通过该局宣传干部向澎湃新闻转述称，至今他仍认为，当年工商局不予颁发营业执照的行为是对的，不违法。他表示，这个事情已经过去很多年，河东区局还要上诉，一切都按照判决结果来定。而对澎湃新闻见面采访的请求，刘西冰婉拒了。

对于酒精厂营业执照办理的情况，河东区工商局原副局长赵永良则表示，自己现在已经退休，“换了好几个单位，时间太久了，很多年前的事情，想不清了。”同时建议记者想要了解的话，去找单位了解。

时任河东区工商局注册局局长李保华则表示，“那个事情也挺复杂的，也过去好长时间了，法院也有判决了。我好长时间不上班的了，你要是想采访，得去单位采访了解情况。”

“一个企业和政府机关打官司，能打赢是非常难的，但即使打赢官司最终你也是输了。”一直关注酒精厂发展的河东区一名副处级干部向澎湃新闻感慨。

中国社科院法学教授、北京市高级人民法院原副院长兼国家赔偿委员会主任陈春龙接受澎湃新闻采访时介绍，国家赔偿法规定，政府机关的行政行为侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，应予以赔偿。

这个赔偿款谁来出呢？“从国库财政里出，最终还是纳税人来承担。”陈春龙介绍，赔偿请求人凭生效的裁判文书，可以向赔偿义务机关（本案中为河东区市场监督管理局）申请支付赔偿金。按照规定，赔偿义务机关应该在7日起，向财政部门提出支付申请。财政部门要在15个日内支付赔偿金。

行政违法造成国家巨额损失，如何进行追责？陈春龙表示，在国家赔偿法中，执行职务的公务员因故意或重大过失，侵害他人合法权益的，赔偿义务机关在赔偿受害人的损害后，可以要求该公务员偿还部分或全部赔偿费用。对有故意或者重大过失的责任人员，有关机关应当依法给予处分；构成犯罪的，应当依法追究刑事责任。