这个皖北县级市，为什么能成为县域治理范本？

县域经济的“界首现象”，是近年来安徽乃至中西部县域经济逆势崛起的一个范本。

2016—2018年连续三年，界首GDP增速位居安徽县域第一，工业经济总量时隔20年重返安徽十强，同时连续四年入选全国投资潜力百强县前十。

更为难得的是，作为一个典型的中部内陆县域和省级贫困县，界首正在创建国家高新区并进展顺利。届时，界首高新区将成为周边10个地级市、80多个县市区、6000多万人口中唯一的国家高新区，界首也将成为全国唯一成功创建国家高新区的贫困县。

与县域经济高质量发展同频共振的，是界首县域治理水平的显著提升。面对界首，我们不禁生发疑问：界首没有显著的区位优势，也没有特殊的政策扶持，却在经济下行压力较大的形势下，实现了逆势崛起，而且是经济社会齐头并进、多点开花。

界首到底做对了什么？

界首市

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逻辑起点

近年来，界首市经济发展、科技创新、脱贫攻坚等重点工作的考核都位居安徽县域第一方阵，各地考察团络绎不绝。在向我们介绍经验做法时，无论是界首市主要领导，还是普通干部，他们的高频词都是“治理、理念、方法、机制”。

“县域发展，功夫在诗外，就发展抓发展往往事倍功半，如果通过治理创新，以现代治理思维去统领县域各项工作，就会达到事半功倍的成效。在治理实践中，界首以党建为核、服务为本、法治为基、德治为魂，从基层基础做起，探索治理创新。”界首市委书记徐会东分析说。

按照通常逻辑，一个地方发展得好，一定是当地决策者积极有为、大刀阔斧，尤其是后发地区，决策者个人的鲜明印记更是“标配”，但是，界首打破了这一惯常逻辑。尽管近年来经济发展迅速，一个个项目接连上马，但界首市主要领导却做到了“三不管”：

一是从来不批钱。界首全口径财政支出四年间从48亿元上升到152亿元，这期间主要领导不批一分钱，靠的是完善的财政预算机制。

二是从来不直接安排项目。界首近年来城乡面貌变化比较大，但没有一个项目是主要领导直接动议的，没有一个项目是主要领导拍脑袋安排的，靠的是健全的项目工作机制。

三是从来不签批请示。各部门职责职权范围内的事自行决策，需要提请市委市政府集体决策的就集体决策，各类重大决策始终坚持“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的民主集中制原则。

决策者的“三不管”，是界首以现代化治理理念统领县域各项工作，带来良性循环和“治理红利”的一个缩影。实质上，“三不管”是一种对权力的约束。地方治理实践中，绕不开的一个逻辑起点就是权力，很多地方的治理创新不可持续，究其根本，在于权力的运行机制没有理顺。

“权力运行机制未能理顺，一方面，可能导致权力行使不受制约而产生滥用；另一方面，可能导致权责划分不科学，掣肘权力正常行使，本该用于干事创业的权力，或被搁置一旁，或被缚住手脚，严重影响县域治理整体效能的提升。”界首市委副书记、市长何逢阳分析说。

对此，界首在推进治理创新的过程中，始终把权责的科学划分作为逻辑起点来抓。那么，抓手在哪里呢？

界首市决策者认为，政府业务系统庞杂，如果一项项业务工作都去盯，肯定是眉毛胡子一把抓，效果欠佳。治理创新的工具仁者见仁、智者见智，但举其要者，“八个字”至关重要—规划、项目、预算、政策。通过紧抓“规划、项目、预算、政策”四大核心工具，界首的治理创新实现了纲举目张。

02

纲举目张

决策杂志梳理发现，“规划、项目、预算、政策”八个字的逻辑关系中，蕴含着界首县域治理的密码：

通过规划确定工作的范围和方向，事业发展更有质量；

通过项目明确工作的内容和抓手，资源配置更有效益；

通过预算规定资金的来源和去向，行政工作更有秩序；

通过政策保障工作的推进和落实，治理路径更加清晰。

四者形成一个完整的闭合循环。其中，规划是引领和龙头；项目是枢纽和关键；预算是保障和承载；政策是方向和指导。

首先来看规划。

在界首市城乡规划中心负责人王琳的回忆中，界首对规划工作的认识，经历了一个持续升华的过程。

2013年初，王琳到原界首市城乡规划局主持工作时，队伍力量薄弱，仅她自己和5个刚毕业的大学生。队伍薄弱之外，办公经费也让王琳犯难。为编制总体规划，王琳向市里申请30万经费，但这笔钱要得异常艰难。然而，2014年之后，王琳从来没有为钱发过愁。

界首市领导和部门负责人规划理念的变化，让王琳非常感慨：“现在界首的规划业务会议开得都非常有质量，大家提的意见都非常专业，连规划编制设计单位也频频点赞。”

规划对县域治理的最大意义是什么？王琳打了一个形象的比方：“没有规划，或者对规划不重视，县域治理就如同划船过河；重视规划，县域治理就如同造桥跨河。划船过河有很多不确定性，严重依赖舵手个人，还受恶劣天气影响；造桥过河则安全得多，而且有预期、可持续。”

其次来看项目。

界首干部对项目的认识，同样经历了一个逐步转变的过程。起初，干部认为项目就是工程，就是一栋楼、一条路、一条生产线，后来，开始理解“项目治国”的含义，认识到项目是政府配置资源的一种有效形式。

“我们体会最深的是人才资源和科研资源的配置。近年来，界首建立了8家院士工作站、9家博士后工作站，这些不是靠跑动得来的，而是用优质的项目对接来的。”界首市发展改革委党组成员、项目管理服务中心主任王强表示。

在健全的项目工作机制引导下，大家拥有共同的认知基础，闭环的项目思维逐步代替了直线的业务思维，有效地避免了因主观性错误而导致项目被部门、个别群体利益绑架的风险，县域治理持续增效。

三是看预算。在规划、项目、预算、政策中，预算犹如一道杠杆，撬动起县域治理整体效能。

界首市决策者认为，治国即理财，地方亦然，只要把钱管好了，地方政府的所有行政业务就都管住了。只要不乱花钱，就不会乱办事，钱花好了，事情就办好了。

今天，界首的干部都知道，无预算不支出，想干事必须做预算；不谋划项目，不谋划预算，就寸步难行。界首预算工作有一个简便可行的“三先三后”原则：先有项目谋划，后有预算；先有工作计划，后有预算；先有政策依据，后有预算。

有了完善的预算机制后，以前是部门向政府要钱，现在变成了政府督促部门花钱，效能自然就提高了。

“部门对资金需求的后顾之忧解决了，干事激情自然就高。从最近几年的工作看，无论是征地拆迁、项目建设还是秸秆禁烧、环境整治，所有工作改进的背后都是预算机制的优化。”界首市财政局党组副书记于华兰分析说。

最后来看政策。

界首对政策的理解讲两个字——“悟”和“实”。对上级政策要悟透，创造性贯彻落实，地方政策制定要务实，一定要接地气。

“界首多年持续开展的‘进访惠聚’（进千企、访万户、惠民生、聚民心），‘三个在村’（中心组学习在村进行，党课在村举办，组织生活会、民主生活会在村召开），‘两个问计’（干什么问计于群众，怎么干问计于一线工作者）等，目的都是提升政策制定的质量。”界首市发展改革委副主任卢鸿莉说。

总结来看，规划、项目、预算、政策这“八个字”，对县域治理有三重战略意义。

首先，干部的视野和素质得到显著提升。“如今，这八个字已经形成共识，干部都耳熟能详，所有人讲起这八个字，都侃侃而谈，一身是劲，几乎没有不懂的，因为确实管用。”界首市委组织部副部长刘治帮告诉《决策》。

其次，政府各项工作有了抓得住、抓得牢的科学抓手。通过厘清四大核心工具，庞杂的政府治理纲举目张，且对各项业务工作形成倒逼机制，政府治理体系和治理能力现代化水平大幅提升。

最后，县域治理创新与县域经济发展实现了同频共振。“八个字”是县域治理和县域发展的交集和共同抓手，紧抓“八个字”，治理创新就不会落空，而且更容易在决策层和广大干部群众中形成广泛共识。

03

“信任”与“人心”

12月1日，郑阜高铁开通当天，界首在上海举办了“融入长三角，牵手大上海”系列主题对接活动，不到20人的会务组筹办了33场活动。一支精干高效的队伍，33场高质量异地活动忙而不乱，让各界印象深刻，中央电视台、新华社等中央媒体纷纷专题报道。

“10多个人，5天，33场活动，队伍的能力固然重要，但关键还是一种信任的理念和机制。没有信任，这么重的任务是不可能完成的。”何逢阳说。

梳理发现，界首治理创新的显著特征之一，是“信任”二字。信任是现代治理的基石，传统行政管理的“命令-服从”模式，面对现代社会的繁杂治理，已经难以为继。

在界首，“信任”二字在方方面面都有体现。班子之间、班子成员之间、上下级之间、干群之间、政企之间信任氛围的形成，信任机制的建立，以及各方对信任的珍视，为界首的治理创新注入了活力润滑剂、人心凝结剂。

从县域治理层面来看，“信任”有三大关键意义：一是净化了政治生态，二是优化了营商环境，三是融洽了干群关系。这三者，恰恰都是县域治理的核心要旨。

信任机制的建立，为亟待减负的基层政府卸去了不必要的思想负担，政府不再“一家独大”“包打天下”，不用事事都揽、什么都兜。

今天界首的治理体系中，党委政府仍是中心节点，但其他班子、各乡镇、街道、部门、园区、企业、村居等也成为县域治理的分中心，每一个分中心都是一个有效的战斗单元。这种多中心的治理格局，形成有机整体，治理的系统性、整体性、协同性明显增强。

事实上，界首并没有一个明文或制度上的信任机制。信任更像是弥散在县域治理体系中的空气，无处不在，虽看不见、摸不着，却能真真切切地感受到，且须臾不能离开。

界首构建信任机制的体会有四句话：

不是设计出来的，而是行动出来的；

不是安排出来的，而是磨合出来的；

不是承诺出来的，而是考验出来的；

不是一蹴而就的，而是坚持出来的。

在界首的治理体系中，与“信任”同等重要，同样看不见却须臾不能分离的，是“人心”。

人心是最大的政治。成事之要，关键在人，这是地方治理实践中耳熟能详的一句话。界首市决策者思考最多的是如何通过治理创新凝聚“人心”。

“界首做的很多工作，都是围绕人心做文章。治理创新，归根结底，就是要凝聚人心、形成共识。人心的问题解决了，所有的问题迎刃而解。”何逢阳分析认为。

以近几年界首几项比较突出的工作为例：

举办界首企业家沙龙，主要目的是提炼企业家精神，打造企业家群体品牌，构建企业家社会，最终要把企业家的心凝聚起来；

成立界首读书会，主要目的是让读书成为一种生活方式，让读书会成为界首一道风景，让书香成为界首味道，发挥文化的粘合剂作用，浸润人心、汇聚力量；

策划“进访惠聚”大走访活动，主要目的是让干部沉下去、把民心聚起来。通过这些平台，界首凝聚了人心、形成了共识、汇聚了力量。

在干部优良作风的带动下，界首的民风也在悄然发生嬗变。“如今，‘书香界首’‘活力界首’成为界首的靓丽名片，从图书馆每天个位数进馆人数到遍布城乡的读书会，从‘想喝酒、到界首’到全市健身场馆一位难求，界首市民综合素质显著提升。”界首市总工会党组书记于伟表示。

从县域治理角度看，“人心”对应的是群众路线法宝中的“把党的正确主张变成群众的自觉行动”。只要善于把决策者的正确思考变成大家的自觉思考，把决策的意图变成社会的共识，政府对经济社会发展很多领域就能做到“静待花开”。现代社会治理，单靠政府的行政命令是推不动的，形成这种共识后，就可以轻松实现转化。

04

创新价值

党的十九届四中全会后，治理现代化正在各地加速推进。界首决策者对治理创新充满信心，“界首对治理创新的探索不仅是为了当前发展，也不是为了显性政绩，其最终指向是界首的长治久安。”

底气来自哪里？界首的治理创新实践中，蕴含了哪些长治久安的基因？

首先，通过制度设计，把重蹈“界首之痛”覆辙的可能性减少到了最低。

所谓“界首之痛”，即上世纪90年代后期，因决策思路发生偏差，界首工业经济大滑坡，经济发展断崖式下跌。1998年—2004年，界首在全省县域经济综合考核的排位从第七位滑落至倒数第三。

“界首治理创新的一个重要目的，是有效破除发展的周期魔咒，我们经历过界首之痛，如何避免重蹈覆辙，是界首治理创新的一道必答题。”何逢阳表示。

回溯界首之痛，其根源是权力的任性和政策“翻烧饼”。界首的治理探路，就是通过创新理念、方法、机制，以现代治理思维确保权力在正确轨道上运行，从而实现可持续的高质量发展。

其次，界首的治理创新，不是为创新而创新，而是服务于县域发展总体战略目标，确保战略方向不发生偏移。

“大会小会上，市领导一再‘婆婆嘴’，治理创新必须紧扣发展战略规划中‘门户城市’的发展方向，‘产业新城’的发展定位，‘融城入园’的发展路径。”安徽界首高新区管委会副主任曹伟说。

再次，界首治理创新抓住了县域治理的最关键因素——“人心”。

采访中，界首市决策者一再强调，地方发展和治理，关键在人，重点在人心。人心涣散，就不可能发展起来，更遑论长治久安。

为此，界首在治理创新中，始终高度关注“人心”二字，通过“进访惠聚”等平台凝聚民心、形成共识，通过读书会、健康促进会促进政民互动、上下联通，界首成功收拾了人心、归拢了人心、凝聚了人心。

“解决了人心问题，界首基层治理实现了从‘对手’多到‘帮手’多、从‘被动’多到‘主动’多、从‘看法’多到‘办法’多的可喜变化。”徐会东说。

从界首本身的治理实践来看，通过现代治理思维重塑，优化了政府治理体系，为县域发展提供了政府能力和干部本领保障。

如今，界首干部树立的是“真干不出事，少干要出事、不干出大事”的干事创业理念。一系列创新举措叠加，界首之治堪称一个后发型县域高质量发展进程中治理能力现代化的探路。

从县域治理现代化的普遍意义来看，无论是破除发展周期，确保县域可持续高质量发展，还是凝聚人心、形成共识、汇聚力量，都是后发型县域治理的核心问题。由此，界首在治理创新中的探路，对同类型县域无疑具有极强的参考借鉴价值。从这个意义上说，这是界首治理创新最大的启迪和收获。

我们希望，界首之治不仅是治理创新之治，更是长治久安之治。

来源：决策杂志

作者：夏自钊 王运宝

原标题：《这个皖北县级市，为什么能成为县域治理范本？》