郑泰安、钟凯：创新和完善城市基层治理应处理好五大关系

党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标是，完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九届四中全会进一步提出构建基层社会治理新格局，加快推进市域社会治理现代化，推动社会治理和服务重心向基层下移的要求。贯彻落实党的十九届四中全会精神，关键在于深刻把握基层社会治理的基本规律，及时解决影响基层治理有效性的深层次问题，切实提升城市基层治理水平。为此，省委十一届六次全会结合省情实际，作出了“创新和完善城市基层治理制度”的系列重要部署。

从当前工作实际看，我省城市基层治理领域还存在一些不相适应的地方。

一、治理现代化程度有待提高。

一是管理路径依赖明显，观念上重管理轻治理，举措过分强调技术管控，基层自治能力的培育有所忽视，优良传统道德的治理优势未能充分发挥；二是基层治理中的权责高度不协调，社会参与主体的权利与义务不对等，有的地方习惯于大包大揽，时有“甩锅”基层现象的发生；三是治理经验理论化程度有待提升，各街道、社区对治理规律探索动力不足，有效作法的可复制价值挖掘不够，对创新模式推广不力，懒政现象在一定范围内存在。

二、治理系统化法治化程度有所欠缺。

一是地区间、部门间条块分割现象较为普遍，政府、社会、公众的协调性和紧密度有待加强；二是治理资源配置缺乏科学性，工作重心、人员整合、力量下沉有待提高，基层政权和基层组织的执行能力有待强化；三是基层治理工具倾向人治和政策，法律规范与社区自治相互脱节，街道和社区干部法律思维和法治素养存在明显短板。　

三、共建共治共享的社会参与度明显不足。

受多方面原因掣肘，群团组织、社会组织、专业力量的社会治理参与度明显不足，与基层治理实际需求有较大差距。一是大多数基层组织和行政部门存在千丝万缕的依赖关系，独立参与治理活动能力不足；二是从社会组织的分布和工作情况来看，存在地区间发展不均衡、专业能力弱、群众认可度低、资金来源短缺、易偏离公益性目标等问题；三是有关组织和专业力量自身缺乏参与基层治理的动力和兴趣，同时缺乏有序参与的保障机制。

践行省委十一届六次全会精神，进一步创新和完善城市基层治理，需要在制度、体制、机制上及时破除基层治理的难点和堵点。具体应处理好以下五个方面的关系。

一、处理好扩权赋能与监督考核的关系。

街道及其党（工）委是实现基层党组织领导和群众参与基层社会治理的基本制度保障，因此要抓好街道管理体制这一基层治理的“牛鼻子”，科学处理上级统筹指导、监督考核与基层权责协调的关系。一是制定和建立街道“两责”清单，即权责清单和职责准入清单，明确街道职权与责任边界，理顺管理体制，健全与街道权责相适应的考评体系，支持街道办、社区在主责主业履职尽责，彻底改变“人权财权在上、无限事权在下”的基层管理模式。二是健全基层干部选拔机制，畅通基层干部选拔晋升渠道，大胆提拔和任用熟悉民情的优秀基层干部，积极发扬基层民主，增加民主（民意）考察在基层干部考察选拔中的权重。三是打破监督考核的单向性和单维化，规范上级对街道、社区等基层政权和基层组织的监督考核，避免监督检查过度化、无序化，探索基层政权对上级职能部门的监督反馈机制，建立街道评议县(市、区)职能部门的工作机制，切实推动街道管理体制的创新。　

二、处理好党建引领与法治建设的关系。

保证基层党组织的坚强有力是基层治理的组织保障，只有进一步加强党建工作，才能确保顶层设计的理念和目标能够一以贯之地深入基层，不留死角。法治是把党的领导转化成治理效能的骨干工程，因此，必须高度重视基层党建和法治建设的相向推动，促进基层各项治理事务制度化、规范化、程序化。一是健全基层治理的党组织领导体制，构建区域化党建组织体系，扩大基层党建有效覆盖范围。二是构建和创新党建引领居民小区治理机制，加强社区党组织和居民委员会、业主委员会、物业服务企业之间的有机联系。三是实施党建与法治相互嵌入的“四推动”，推动社区党组织书记通过法定程序担任居民委员会主任、“两委”班子成员交叉任职，推动小区党组织书记或成员通过法定程序担任业主委员会主任或成员，推动符合条件的社区“两委”成员通过法定程序兼任业主委员会成员，推动街道办事处工作、物业管理、生活垃圾分类等地方立法，建立党建与法治协同联动的社区治理架构。　

三、处理好市域治理与基层治理的关系。

国家治理体系是一个紧密联系、相辅相成的有机整体，目前省域层面的治理失于抓手不够，基层治理陷于体制不顺，十分缺乏市域层面的承上启下枢纽功能。在全省范围内加快推进市域社会治理现代化，要将构建市域社会治理共同体的共振意识全面植入基层治理工作中去。一是整合县（市、区）机构和人员力量，统筹设置基层党建、公共管理、公共服务、公共安全等综合性机构，在有条件的地方设立街道人大工委，推动县（市、区）职能部门联合主动融入构建市域治理共同体。二是发挥街道办的基层治理主体作用，在涉及派驻干部考核考察、选拔任用、城建规划等治理事项时，应按要求充分征求街道党(工)委的意见，非属于街道、社区工作职责范围的，上级职能部门不得要求街道和社区对口设立机构或加挂牌子。三是构建多元治理主体，发挥党建带群建的作用，推动党组织和群团组织资源共享、阵地共建、活动共办，建立全省统一的志愿者、服务对象和服务项目网络对接平台，促进社区居民需求与志愿服务供给有效对接，在主体上逐步实现由党政独唱向多元社会力量合唱的转变。四是治理内容主动融入市域治理事项，在巩固和完善维护社会平安、化解矛盾等基层治理基础上，重点在社区有机更新、环境综合治理等市域治理事项上有所突破，加强社区规划、建设和管理，促进城市社会功能良性运行和社会结构协调发展。　

四、处理好资源下沉基层与政府职能转移的关系。

城市社会治理重点在基层，关键在社区，因此社会治理应向基层倾斜资源投入，使基层治理根深叶茂，同时要加快政府职能转移，破解公共资源下沉梗阻，避免一投了之，确保基层接得住、用得好。一是政府公共服务资源进一步下沉社区，发挥党群服务中心资源聚集的平台作用，综合利用、分类依托街道、社区、园区、商圈、楼宇等公共、民间基础设施向社区居民集成提供公共服务和专业社会工作服务。二是拓展基层公共服务范围，引导社会组织和志愿服务向公益法律服务、居家社区养老、社会心理咨询等特殊领域拓展，将孤寡老人、社区矫正人员等特殊群体的公共服务纳入基层治理范围。三是加快政府职能转移，遵循基层共治共享基本规律，以需求目标引导资源投放，在社区党委统筹下，建立社区服务项目化推进机制，推进社区基本公共服务清单及动态调整机制，赋予社区党组织统筹调度网格资金、人员的职权。

五、处理好共建共治共享与专业参与的关系。

共建共治共享是新时代基层治理新格局的核心理念，也是科学划分政府与市场主体、政府与社会关系的基本依据。但共建共治共享匹配不是漫无目标的大箩筐，有赖于大联动、微治理的精细化和专业化社会工程系统推进。为此，一要加强社会协调和组织协调的“双调”建设，既要普惠式鼓励社会组织有序参与基层治理，又要有甄别地支持党组织健全、公益性质明确、管理规范有效的社会组织同等条件下优先承接公共服务项目。二要加强第三方评估指标引导，深入研究和探索新形势下社会治理科学绩效的评估指标体系，以及相应事项的分值或权重，培育和鼓励第三方机构对社会治理绩效实施独立评价，从中立视角观察治理效果并提出改进意见。三要推进基层治理规范化、专业化、精细化，加强社区工作者的专业能力培养，指导成立与基层治理相关的行业协会，加强行业自治、自律和监督，探索社区设立环境和物业管理委员会，吸收一定比例的专业委员进入委员会，依法依规监督业主委员会和物业服务企业履行职责。

（本文刊载于2020年1月9日四川日报。郑泰安，四川省社会科学院副院长、研究员。钟凯，四川省社会科学院法学研究所副研究员。）