【以案释法】最高法判例：人民法院不宜就未起诉的事项作出裁判（征收土地行为并非占用土地行为）

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☑ 裁判要点

因诉生判，诉判对应。公民、法人或者其他组织如何起诉，在相当大程度上决定了人民法院其后裁判的基本走向。通常而言，人民法院不宜就未起诉的事项作出裁判。

☑ 裁判文书

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2019）最高法行申11574号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宁夏华夏长城旅游发展有限责任公司。住所地：宁夏回族自治区灵武市振兴路。

法定代表人：吴学斌，该公司董事长。

委托诉讼代理人：原志民，宁夏言成律师事务所律师。

委托诉讼代理人：陈莉，宁夏言成律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宁夏回族自治区银川市人民政府。住所地：宁夏回族自治区银川市金凤区北京中路166号。

法定代表人：杨玉经，该市人民政府市长。

委托诉讼代理人：王红燕，该市司法局行政复议与应诉科科长。

委托诉讼代理人：莫吉珏，宁夏合天律师事务所律师。

一审第三人：原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会。

再审申请人宁夏华夏长城旅游发展有限责任公司（以下简称华夏旅游公司）因诉宁夏回族自治区银川市人民政府（以下简称银川市政府）行政征收一案，不服宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终141号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查。再审申请人华夏旅游公司的法定代表人吴学斌、委托诉讼代理人陈莉，再审被申请人银川市政府的委托诉讼代理人王红燕、莫吉珏于2019年12月19日参加了本院组织的询问活动。现已审查终结。

华夏旅游公司向本院申请再审，请求撤销宁夏回族自治区高级人民法院（2019）宁行终141号行政裁定第二项，指令宁夏回族自治区高级人民法院审理。主要事实和理由为：1.银川市政府占用其土地的事实客观存在。银川市政府未下达征收决定而直接占用其土地的行政行为违法。2012年5月12日，银川市政府发布《公告》，决定对黄河银川段东岸区域进行环境综合整治，并根据规划征收部分土地。2013年5月24日，原银川滨河新区筹建管理委员会国土规划建设局向其下达了《关于占用宁夏华夏长城旅游开发有限公司部分土地进行绿化建设的函》（以下简称《占用土地函》），告知需对其土地“先行占用和拆除，暂时不进行补偿”，待评估公司对其“整体资产及基础设施等以征地拆迁为目的进行评估，参照评估价格整体进行补偿”。2013年6月，该局未评估且未经其同意，强行拆除了其办公用房及部分基础设施，并占用其300多亩土地用于滨河新区项目建设。至2019年9月，银川市政府已占用其土地约911亩。2017年5月3日，原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会向其送达了《关于宁夏华夏长城旅游发展有限责任公司反映拆迁补偿问题的信访答复意见书》（以下简称《信访答复意见书》），告知其征收土地1437亩、基础设施及地上房屋建筑物1065.8平方米，确定的补偿金额为11840200元，并告知其如不服，可通过法律途径解决。一审开庭后，银川市政府将原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会撤销。在占用其土地时，原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会一直代表银川市政府管理滨河新区。银川市政府占用其土地后，在评估过程中进行了现场勘查，尔后又对评估结果不予认可。2.二审法院认定其证据不能证实银川市政府征收案涉土地，属认定事实错误。二审法院应查明银川市政府是否侵犯其合法权益。即使不是征收，也构成行政侵权，应依法审理。一审中，其提交的证据均证实原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会以银川市政府名义征收其土地、拆除地上建筑物的事实。庭审中，原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会也认可修建道路占用其部分土地，且征地的依据是银川市政府于2012年5月12日下发的《公告》。

银川市政府向本院提交意见，请求驳回华夏旅游公司的再审申请。主要事实和理由为：1.二审裁定不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，不符合再审条件。2.二审裁定以华夏旅游公司所诉缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定为由驳回起诉正确。3.华夏旅游公司在再审申请中提出的侵权赔偿应予审理的理由将案件性质、诉讼理由从征收补偿变更为侵权赔偿，违背行政诉讼规则，不能成立。

本院认为，本案现阶段的核心争议是再审申请人华夏旅游公司对再审被申请人银川市政府提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。再审申请人提起本案诉讼系请求确认再审被申请人征收其土地及基础设施的行政行为程序违法，判令再审被申请人向其支付征收补偿费用若干元。二审法院认为本案证据不能证实再审被申请人就案涉土地实施了征收行为，认定再审申请人提出的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项关于起诉需有事实根据的规定。经一、二审法院查明，再审申请人对于案涉土地的国有土地使用权仍存续,其持有的《国有土地使用证》未被注销；再审被申请人称并未实施再审申请人所称的征收（收回）行为；原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会称其出具的《信访答复意见书》与其后查明的实际情况不符。从再审申请人向本院提交的再审申请材料看，难以证明再审被申请人确实对案涉土地实施了其所诉称的征收（收回）行为。二审法院裁定驳回再审申请人的起诉并无不当。再审申请人申请再审称，再审被申请人占用其土地的事实客观存在，并主张即使不是征收，二审法院也应查明其合法权益是否受行政行为侵犯，依法审理。该主张难以成立。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项除规定起诉需有事实根据外，还规定起诉需“有具体的诉讼请求”。再审申请人提起本案诉讼时有效的《最高人民法院关于适用

<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二条对何谓“有具体的诉讼请求”作了进一步的解释。因诉生判，诉判对应。公民、法人或者其他组织如何起诉，在相当大程度上决定了人民法院其后裁判的基本走向。通常而言，人民法院不宜就未起诉的事项作出裁判。本案中，再审申请人起诉的是再审被申请人征收其土地及基础设施的行政行为，并非再审申请人向本院申请再审所称的占用土地行为，故其主张二审法院也应就该行为进行审理欠缺诉讼法依据，本院不予支持。从一审判决所载情况看，再审申请人之所以提起本案诉讼，主要是基于再审被申请人于2012年5月12日发布的《公告》所载对黄河银川段东岸区域进行环境综合整治，并根据规划要求对部分区域土地进行征收，及原银川滨河新区筹建管理委员会国土规划建设局于2013年5月24日对其作出的《占用土地函》、原银川滨河新区（经济试验区）管理委员会于2017年5月3日向其作出的《信访答复意见书》。再审申请人提起本案诉讼时已主张有关单位强行拆除其办公用房及部分基础设施，占用其部分土地。且经一、二审法院查明，再审被申请人与原银川滨河新区（经济试验区）管理委员均认可因扩建道路占用再审申请人享有土地使用权的数亩土地。鉴此，再审申请人若日后就占用土地行为另案提起行政诉讼，则其因提起本案诉讼所花时间不应计算在对该行为提起诉讼的起诉期限内。再审申请人对本案申请再审的理由不能成立，本院不予支持。

综上，华夏旅游公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用

<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

驳回再审申请人宁夏华夏长城旅游发展有限责任公司的再审申请。

审判长 李纬华

审判员 华 伟

审判员 夏建勇

二〇一九年十二月二十四日

书记员 韩 岐

来源：鲁法行谈

东营市中级人民法院

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原标题：《【以案释法】最高法判例：人民法院不宜就未起诉的事项作出裁判（征收土地行为并非占用土地行为）》

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