城市疫情治理｜“火线问责”的操作逻辑及效应

【编者按】

“城市疫情治理”是《城市治理研究》的近期刊发的一期专刊。澎湃新闻经上海交通大学中国城市治理研究院授权，对部分论文重新编辑刊出，为控制疫情提供学术支持。本文为组稿之一。

在新冠疫情中，有部分领导干部因为履职不力和工作失职等原因而受到问责。根据对公开资料的初步统计，截止到3月15日，全国共有约3000多名领导干部受到了不同形式的问责。

问责是危机应对的常用手段，也是现代民主治理的基本机制。当代中国官员问责是危机状态下应急反应的战略选择。早在2003年“SARS事件”中，包括原北京市市长孟学农和原卫生部部长张文康等在内的1000多名领导干部受到问责，成为建立领导干部问责体系的重要起点。问责是落实各项工作部署和要求的强有力举措，也是增强党和政府的公信力和权威性的重要手段。

公民问责

公民问责是指公民发起的主张或质控政府及其官员责任的社会活动。进入21世纪以来，公民的知情权、表达权、参与权和监督权得到了更好的保障，也有了更多实现的途径和方法。特别是，在当今网络化的时代，人们可以更加便捷地获取信息、表达意见和提出要求，其中就包含了向领导干部（包括政府及其官员）提出问责的诉求。

在过去的十多年中，伴随着互联网普及率的提高，公民通过网络途径而进行公开问责的事例很多，具体包括“华南虎事件”、“躲猫猫事件”、“周久耕事件”、“邓玉娇事件”、“宜黄拆迁事件”，以及“孙中界事件”等，都成为当代中国网络政治参与的经典案例。公民的网络参与掀起了声势浩大的舆论风潮，形成了举国关注的网络焦点事件，最后不仅督促相关问题得到妥善解决，也形成了问责政府及其官员的结果。这些典型的公民问责事件显示了网络时代公民参与的力量，也有力地推动了对公共权力以及相关领导干部的监督。

随着《中华人民共和国突发事件应对法》（2007年）、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年）和《中国共产党问责条例》（2019年）等法律制度的出台，问责日益迈向法治化和制度化。

公民问责的效果是显而易见的。比如，在2月4日湖北省对武汉红十字会进行问责之后，红十字会捐赠款物拨付的进度明显加快，信息公开力度进一步加大，其中物资使用情况公布频率较高，每天均有公布，有些时候一天会公布数次，募款额也缓慢回升。

火线问责数据分析

为了呈现全国范围内火线问责的详细情况，我们通过人民网、新华网、光明网等权威政务类网络平台以及各级纪检委官方网站等途径，搜集和整理了全国各省市221条问责数据，采用抽样定量的内容分析法，对1月23日至3月15日期间的问责情况进行梳理。

图1 问责时间

根据对问责人数的数量统计，可以看到问责具有几个明显的高发时段，具体可划分为五个高峰阶段，呈现出波浪形演进的特点，其中第一个波峰为1月26日至27日，此时为疫情暴发的初始期，问责主要集中于湖北省，问责范围集中在政府部门、执法部门以及医疗卫生院等；第二个波峰为2月2日至4日，问责的面更宽了，有统战部、公安局、卫生院、疾控中心等；第三、四、五个波峰分别为2月11日至12日、2月24日至25日以及3月2日。此外，从新闻报道的情况来看，随着各地陆续复工复产，加大了疫情防控督导检查的力度，带来了新一波的问责高潮。

从统计数据来看，问责对象遍及全国各地，覆盖到不同政府部门以及事业单位和社会组织等，包括了厅、处、科以及科员等多个层次，其中科级及以下的人员占问责人员的70%以上。由于数据量不够大，考虑到总体性的情况，这个占比应该会更大。处级领导干部是问责对象中的关键，可以说是掌握相当实权的中高层领导，而且往往是出现在疫情严重的地区，因此曝光率比较高。各地都有相当数量的处级领导干部被问责，比如根据纪检监察机关的公开通报，陕西西安市在2月底先后追责问责338人，县处级干部占43人；新疆可克达拉市截至2月6日问责人数100人，追责问责了16名处级领导干部；武汉市共问责654人，包括局级干部10人，处级干部144人，中层领导的比例将近占到1/4，这个比例是非常高的。

问责的事由

问责的事由是什么，既说明了问责的尺度，也表明了问责的导向。从公开发布的有关问责的报道来看，部分报道包含了简短的关于问责事由的词句，比如履职不力、工作不力或行动迟缓等。从各地的情况来看，针对抗疫工作的问责事由主要有几种情况：疫情防控工作落实不力、防控检查中存在工作疏漏、防疫建设工作布局迟缓、贯彻上级疫情防控部署不力、掌握情况不明等，如浙江省某副镇长“不参加镇政府组织的疫情防控会议，经常不在工作岗位，不履行工作职责”；作风不实、对流动人口排查管理不到位、把关不严、不如实报告有关事项、不认真执行上级关于小区封闭管理的要求等；擅离职守、参与群众“带彩”打麻将、违规举办婚宴酒席、私自截留防疫物资、工作过程中推诿扯皮等。

问责的结果

图2 问责结果不同等级占比

我们依据“党纪政纪处分对照表”,将既有案例数据中的问责处罚由轻到重划分为以下六个等级（见表2）。可以看到，诫勉谈话在问责结果中占比最高，为37.93%；其次就是相对严厉的撤职或留党察看处分，为32.51%，这类问责结果多是由严重的失职失责、擅离职守、胡乱作为、作风不实等情由所导致的。还有超过20%的人受到警告、严重警告及记过等处分。

从全国的情况来看，受到处分结果的比例有所不同，比如湖北省咸宁市截至2月23日问责399人，其中处分135人，占比33.3%，潜江市截至2月28日问责114人，其中处分38人，占比33.3%，而湖北省外的其他地区的处分比例则相对较低，比如甘肃省截至2月24日共处理976人，其中处分170人，占比17.4%。这种轻重不一的结果应该是跟各地疫情的严重程度有关。

作为特殊情境下的措施，不同的问责时机具有不同的含义：首先，“火线问责”是在危机应对过程中发生的，大量的问责本身就强化了“火线”的含义，形成了严肃而紧张的气氛；其次，在危机持续的进程中，“问责”实际上并没有可选择性，更不可能等到危机结束后来慢慢处理，而且也正好可以通过公开问责来达到广泛动员的目的；最后，“火线”内在地包含了许多偶然性和意外性，比如湖北省鄂州市鄂城区凤凰街道违规分配和领取疫情防控捐赠生活物资问题，因此“火线问责”也往往具有强烈的戏剧性，形成了很强的“围观效应”。

问责对象的选择

就问责对象的级别来说，问责多集中在基层政府官员，比如在湖北省黄冈市问责的337人中，除了3名县处级领导干部被免职，绝大多数都是乡镇或者村社普通干部以及工作人员。在“全国一盘棋”的条件下，抗疫工作千头万绪，牵涉到方方面面，涉及到角角落落，基层领导干部承受着巨大的压力，也是容易出错误的地方。就此而言，问责对象集中在较低层次的领导干部（包括村支书、居委会主任、街道办主任等）是合理的。

问责过程

既然是“火线”情境下的问责，抗疫工作中的问责呈现出了多个方面的粗放式特性。首先，常规问责通常有比较严谨的流程，需要较长的时间，“火线问责”则具有雷厉风行的特点，比如对黄冈市卫健委主任唐志红的问责，前后就1天的时间；其次，就各地问责的事由来看，多数通报中使用的都是履职不力、作风不实以及贻误战机等概念，缺乏明确的判定标准，问责具体内容也模糊不清；最后，由于抗疫工作具有相互关联的特点，问责通常会同时处理若干名领导干部，比如“黄某英离汉进京事件”等，具有明显的杀一儆百和以儆效尤的含义。

问责结果

问责只是手段，而不是最终的目的。进行严厉的责任追究，是为了警示和触动领导干部，唤醒责任意识，激发责任担当，贯彻和落实抗疫工作的各项要求。正所谓是，“动员千遍，不如问责一次”，这也就是“火线问责”往往都是大面积问责的深层逻辑。从数据上还可以看到，对于处级及以上领导干部，问责大多是较为严厉的惩戒，如免职、撤职和开除等，其他则大多是比较轻微的诫勉谈话和警告等，这实际上也体现了危机情境下灵活而弹性的问责策略，因为这是需要基层干部冲锋陷阵的时候，不能一棍子打死。

进一步讨论

在十万火急的新冠疫情面前，中央以及地方各级党委和政府都大力强化问责手段，对不负责任的行为给予了严厉的问责，个别地方还提出，“可以先斩后奏，先停职，后处理，临阵换将”， 很显然，问责是危机应对常用的工具，具有立竿见影的效果。在高度网络化的时代，针对抗疫工作的问责包含了两个向度：一方面是以社会为中心的公民问责，主要是广大社会民众针对抗疫工作中的焦点问题，提出了问责相关领导干部的要求，具体表现为汹涌的网络舆情；另一方面是以党和政府为中心的管理问责，主要是着眼于惩戒抗疫工作中有过错的领导干部，提高各项政策的执行力，维护党和政府的公信力等，直接结果是正式的惩罚和处理。

建立一个对人民负责的政府，是现代国家治理的核心问题。新冠疫情对国家治理体系和治理能力提出了重大的挑战，也是对官僚体制以及各级领导干部的一场“大考”。“火线问责”作为特殊条件下的激励机制，既应当以过错责任为原则，发挥规范、整合和训诫官僚体系的重要作用，也需要积极响应社会民意诉求，还可以根据政治考量来适用结果责任。这样就不可避免存在着标准模糊、精准性较差以及畸轻畸重等问题。但在巨大的灾难和危机面前，这些也是可以理解的，而不应该强求所谓的程序合理或结果公平等。这也是现代国家治理所应有的灵活性和权变性。

（作者韩志明系上海交通大学中国城市治理研究院教授）