从爱知到昆明｜全球生物多样性谈判要“更快更强”

2020年的开局出乎所有人意料。这一年被称为“环境超级年”，其中重要的一项议程是原定于10月份在中国昆明举行《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15），会上将通过“2020年后全球生物多样性框架”（以下简称“2020年后框架”），事关今后10年甚至更长远的全球生态健康。然而，受新冠疫情的影响，“环境超级年”的各项会议都将推迟举行。疫情虽然减缓了原本紧张的谈判进程，却也大大增加了磋商难度，但我们不应该就此降低目标。

“2020年后框架”的制定工作自2018年底开始，由缔约方选出的两位主席共同牵头成立工作组，经过5次区域磋商会议、若干次专题研讨会、工作组会议，以及多次线上征求意见，于今年1月形成了“2020年后框架”预稿。今年2月，原定于昆明举行的《生物多样性公约》工作组会议转至意大利罗马，会上就“2020年后框架”初稿进行了首次磋商，并就2020年后生物多样性保护目标进行了较为充分的讨论，但不得不说，整体进程仍令人担忧。

“2020年后框架”预稿设定了到2030年和2050年要取得的成果，涵盖了生物多样性保护、可持续利用，以及遗传资源的惠益共享等《生物多样性公约》的三大目标，并设定了20项行动目标。同时，预稿还包括落实“2020年后框架”所需的执行机制、资金调动等内容。在罗马会议上，缔约方尚未展开正式谈判，而是各抒己见的讨论，原本11页的预稿，在吸纳了缔约方和相关团体的意见后，形成了57页的会议文件。

讨论结果尚未能充分反映生物多样性丧失的严峻形势和紧迫性。生物多样性的大规模丧失、自然生态系统的急剧衰退，正在直接威胁着人类的健康和福祉，也在威胁着人类赖以生存的生命支持系统，如粮食生产和淡水资源。全球生物多样性与生态系统服务政府间科学与政策平台（IPBES）科学评估报告显示，四分之一的物种面临灭绝危险，粮食的长期安全受到威胁，人类作为一个整体所依赖的生物圈正在以比人类历史上任何时候都快的速度退化。尽管科学研究和公民社会呼吁为保护自然采取紧急行动，但在罗马的讨论中，各缔约方表现出的雄心和领导力仍较为有限。

对造成生物多样性丧失的根本原因关注不足。根据IPBES的科学评估报告，生物多样性丧失的五大直接原因为：土地与海洋的使用变化、生物直接利用（包括捕猎、捕鱼与伐木等）、气候变化、污染和外来物种入侵。而背后的原因是人类大幅增加的生态足迹以及不可持续的生产和消费模式。若不解决根本问题，“治标不治本”，无法扭转生物多样性的丧失趋势。在目前的讨论中，一些国家提出需在“2020年后框架”中解决造成生物多样性丧失的间接驱动因素，包括农业、基础设施等行业的可持续发展，但是并未获得共识。关于如何设定“间接驱动因素”相关目标以及如何调动行业参与，也仍未有深入研究。

关于执行机制的讨论仍不深入。完善的执行机制是实现2020年后全球生物多样性保护目标的重要保障，而目前《公约》的执行机制较为薄弱，是“2020年后框架”需重点关注和解决的问题之一。在罗马工作组会议之前，公约秘书处专门组织召开了为期三天的执行机制研讨会，然而目前的讨论仍然较为初步，并未产出成型的方案。在目前的预稿中，执行机制的案文也并不完整。在COP15之前仅剩一次会议重点讨论执行机制，时间非常紧张。

关于资金调动问题讨论进程较慢。目前全球生物多样性最丰富的国家基本均为发展中国家，他们面临着保护与发展的平衡问题。因此“2020年后框架”需切实考虑发展中国家的需求，为他们提供充足资金保障。而目前关于资金问题的讨论进程较慢，发达国家和发展中国家也存在较大分歧。一些发展中国家认为需设立新的生物多样性基金，投入资金的多少需跟2020年后框架的雄心保持一致。而具有出资义务的发达国家则认为，目前制定量化的资金目标仍为时尚早，具体需要等到公约执行附属机构的会议上讨论。

综合考虑罗马会议上各方意见以及相关专家研讨会的成果，“2020年后框架”工作组联席主席原定于2020年4月底发布更新版的“2020年后框架”，而受疫情的影响，更新的文本可能将推迟数周。我们建议，框架可从以下方面继续打磨:

第一，大幅提高雄心和目标。尽管缔约方一再作出减缓或阻止自然丧失和退化的政策承诺，但生物多样性仍在持续下降。科学家表示，为实现2030年可持续发展目标，我们不仅需要遏制，更需要致力于扭转生物多样性丧失的趋势，即在未来10年，生物多样性的丧失趋势需迎来拐点。世界自然基金会、全球环境基金等13家机构联合呼吁，到2030年，我们必须遏制生物多样性的丧失，并使其开始走上恢复之路。

第二，设定生产和消费目标。一方面，只有大幅降低生产和消费足迹，才能解决造成生物多样性丧失的根本原因，从而遏制并扭转生物多样性丧失的趋势；另一方面，可借助“2020年后框架”的制定，推动生物多样性融入到重点行业、重点部门以及人们的生产生活中，实现“全政府、全社会”的共同参与。因此，我们建议设定“到2030年，减少一半生产和消费足迹”的整体目标，并设定农业、基础设施、粮食、塑料等重点领域的相关目标。

第三，以全球盘点和“渐进”机制设计提升《公约》执行机制的有效性。为弥合《公约》的执行进展与达成全球目标之间的鸿沟，建议开展生物多样性全球盘点，定期对执行《公约》的总体差距进行评估，对于执行障碍、履约经验以及优良实践也进行国际层面盘点，以便为缔约方提供履约相关的促进性信息。对于全球盘点所呈现出的差距，应鼓励缔约方以“渐进”方式更新国家行动与目标，即后续目标必须比前序目标要高，不能倒退。同时，也要识别发展中国家缔约方对于资金和技术支持的需要以及能力建设方面的差距，以“渐进”方式提升《公约》对发展中国家执行手段方面的支持，最终弥合《公约》的总体执行差距，促进“2020年后生物多样性保护目标”的实现。

第四，为“2020年后框架”的实施提供资金保障。根据经济合作与发展组织（OECD）的报告，2010年全球生物多样性保护的投入约为520亿美元，而为了实现2011-2020年的“爱知生物多样性目标”，全球每年需要投入1500-4400亿美元。现实与理想间存在巨大鸿沟。另一方面，各国投入在对生物多样性有害的补贴是保护投入的10倍之多。为保障“2020年后框架”的有效实施，仅有发展援助是远远不够的，需将全球的资金流转移到可持续发展的方向上，消除有害补贴，增加对生物多样性友好的投资，引入社会资本，扩大资金渠道，为“2020年后框架”提供符合其目标高度的资金保障。

我们期待各方能够充分利用COP15之前的时间，保持势头、凝聚共识，为推动达成基于科学的、有雄心、可衡量的2020年后框架奠定基础。从大局来看，这仍需要全球做出以下的努力：

提高对《生物多样性公约》的政治关注度和政治地位。目前，《生物多样性公约》在国际舞台受到的政治关注度与其重要性仍存在较大差距，缺少国家首脑级别的高层政治推动以及跨部门的广泛参与。为应对严峻的生态危机，亟需各国展示强烈政治意愿和领导力。在国际舞台，如联合国大会期间举行的生物多样性首脑峰会、G20峰会等，期待通过紧急宣言等方式号召全球一起承诺，到2030年开始扭转生物多样性丧失的趋势，维护生态和人类健康。当前的CBD谈判进程也亟需强有力的高层政治推动，以提高“2020年后框架”的雄心以及弥合各方在一些关键议题上的分歧。中国作为COP15的主办国，也是“生态文明”思想的积极推动者，可发挥强有力的领导作用，积极牵头做出明确政治承诺，并积极开展沟通和促成工作，推动COP15达成有里程碑意义的成功。 

“2020年后框架”应充分体现全面、整体和均衡原则。在“2020年后框架”的制定过程中，目标设定、执行机制、资金机制等核心要素需统筹考虑、共同推进。尤其是目前受疫情影响，磋商和谈判资源更加紧张的情况下，需综合考虑各要素进展。针对目前研究基础较为薄弱、谈判进展较慢的关键议题，缔约方需着力开展深入研究和讨论，为COP15昆明会议的政治性磋商打下坚实基础，最终促成各关键要素全面、整体、均衡地体现在“2020年后框架”的设计和执行中。

充分调动广泛的非国家主体利益相关方的参与意愿。2018年，在埃及沙姆沙伊赫召开的《生物多样性公约》第14次缔约方大会上通过了《从沙姆沙伊赫到昆明-自然与人类行动议程》。这份议程旨在调动所有行业部门和利益相关方，为生物多样性保护做出具体承诺和贡献。《公约》秘书处和缔约方应充分发挥该平台的作用，汇集商业企业、社会组织、青年团体等各方力量，形成全社会合力，增强缔约方谈判中的信心，共同推动COP15达成强有力的“2020年后框架”，并助力该框架的后续落实。

疫情的暴发给了我们重新审视人与自然关系的机会，也赋予了昆明COP15大会新的历史使命。在人类面对空前的公共健康危机及其带来的巨大经济压力下，如何制定未来十年或更长远的“与自然和谐相处”的可持续发展之路，以及如何统筹考虑生态系统健康、动植物健康和人类健康组成的“同一健康”体系。

我们期待，COP15成为遏制并扭转自然丧失、维护全球生态安全、重塑人与自然关系的关键时刻。

[作者吴琼为世界自然基金会（瑞士）北京代表处环境政策项目高级专员，主要从事可持续发展目标、《生物多样性公约》等相关政策研究和倡导工作。]