中东状｜夹缝中的伊拉克：当总理真难！

5月7日，穆斯塔法·卡迪米宣誓就任伊拉克新一任总理。至此，持续半年之久的伊拉克政府危机暂时落幕。

去年10月，伊拉克多地爆发民众示威游行。12月1日，时任总理的阿卜杜勒·迈赫迪辞职。此后，伊拉克总统先后授权两位总理候选人组阁，但均未成功。今年4月9日，萨利赫总统授权卡迪米在30天之内组阁，终于成功。

卡迪米之所以能够成功组阁，关键在于美国和伊朗都能接受他。美国看好卡迪米，认为他在萨达姆时期是自由派人权运动人士，曾经做过记者，而担任伊拉克情报部门负责人的经历确保他有足够的行政能力和人脉。在美国看来，卡迪米愿意与美国改善关系是个好消息。

实际上，卡迪米的思路是在美国和伊朗之间寻求平衡，并不是完全亲美。这也是为什么伊朗也能够接受他。伊拉克国民议会中最大的两个党团——反美的穆克塔达·萨德尔领导的“行走者联盟”和亲伊朗的哈迪·阿米里领导的“法塔赫联盟”，都对他加以支持。

除了美国和伊朗，卡迪米还必须对示威者的要求有所回应，毕竟前总理迈赫迪是因此下台的。伊拉克在2011年、2015年和2018年都曾爆发过大规模示威游行。这些示威都爆发于夏季，民众的诉求很具体，主要是抱怨电力紧缺，难以熬过炎炎夏日。2019年的游行示威有些不同，爆发于初秋，诉求不再局限于具体的民生问题。

这一波示威者的不满集中在三个方面：一是腐败问题。各大政党通过国民议会选举和政府组阁谋取并分配政府职位和相关利益。二是年轻人失去耐心。40%的伊拉克人出生在2003年伊拉克战争之后，超高比例的年轻人口缺乏耐心，日益不能接受政府效率低下、公共服务严重不足的局面。三是低油价导致的经济困难。2003年伊拉克战争之后很长一段时间内，油价保持高位，伊拉克政府握有充足资金，通过扩大政府规模的方式吸纳了大量人员就业。2008年和2014年油价两次下跌，政府收入随之萎缩，2016年之后就冻结了政府部门的扩张，导致年轻人就业形势严峻。

2019年9月29日，伊拉克特种部队参谋长、曾在打击极端组织的战斗中建立卓越战功的阿卜杜·瓦哈布·萨阿迪中将遭总理解职，转到国防部任职。这一事件成为诱发大规模示威的导火索。所以卡迪米刚上任，便于5月10日恢复了萨阿迪中将的职务，并提升他为反恐部队司令。他还承诺释放被关押的示威者。

以上这些都是缓和示威者情绪的应急性举措，对卡迪米来说，真正挑战来自拉克面临的长期性和深层次问题。

第一个挑战，是对伊拉克政治体制的结构性调整。

伊拉克示威者以年轻人为多，他们不再接受老牌政党势力对权力的垄断。2018年5月国民议会选举只有45%的低投票率，已经将这个问题凸显出来。为此，立法者试图改革选举制度。2019年12月24日，伊拉克国民议会通过新《选举法》，将以省为选举单位的党派名单制，改为每10万人一个选区、每个选区竞选1名议员的新选举体制。在新体制下，选民可以自由选择自己支持的候选人，而不受党派名单的限制。因此，得到更多草根支持的“萨德尔运动”和“法塔赫联盟”会得到更多议席，逊尼派和库尔德传统政党势力的议席则会萎缩。

目前，这一改革面临巨大阻力。国民议会内部对如何划分选区仍存在分歧，示威者则认为不能以简单多数决出胜选者。国民议会立法需得到总统批准才能生效，而新《选举法》至今仍未提交给总统。卡迪米有意在执政顺利的情况下将2022年的大选提前，但如果新《选举法》迟迟无法生效，提前大选势必无法进行。

第二个挑战，是发展经济、改善民生。

在美国看来，伊拉克经济的结构性改革，关键是融入国际社会，向外国投资人开放市场，尤其是能源领域。为了让伊拉克疏远伊朗，美国有意促进沙特及其他阿拉伯国家与伊拉克的经济往来。2019年，伊拉克与约旦签署自贸协定并决定实施巴士拉-亚喀巴输油管道计划，与海湾合作委员会互联互通署签署关于电力进口的框架协议，同时还加强了与埃及的经济合作。

但是，伊拉克向阿拉伯世界的回归同样面临巨大障碍。沙特、阿联酋等国对伊拉克的实际投资有限。2018年2月在科威特举行的伊拉克重建国际大会上，尽管有76个国家参加并募集到300亿美元，但海湾国家承诺的都是投资或贷款，而非捐赠。目前由于疫情及油价等压力，海湾国家自身资金紧张，即便是投资和贷款也无力兑现。总之，沙特、阿联酋等阿拉伯国家对伊拉克的影响力，还无法与伊朗相抗衡。有鉴于此，美国5月6日宣布，继续给予伊拉克120天的豁免以从伊朗进口电力。

第三个挑战，是当前新一轮低油价的冲击。

2020年伊拉克政府的预算为1350亿美元，其中93%来自于石油出口。3月以来世界石油价格暴跌，远低于制订预算时设定的每桶56美元的预期水平，对伊拉克的财政和经济造成巨大冲击。4月，伊拉克石油销售保持在每日385.4万桶的高位，但收入仅有14.2亿美元，为十年来的最低值；而去年4月，伊拉克的石油收入高达70亿美元。

第四个挑战，是全球蔓延的新冠疫情。

今年2月26日，伊拉克出现首例新冠病毒确诊病例。截至5月中旬，现存确诊病例约1000例，累计确诊病例3200多例，感染率为0.0083%。尽管目前疫情还没有达到峰值，但总体发展比较平缓。为了控制疫情，伊拉克政府于3月17日宣布实施宵禁。根据国际货币基金组织4月发布的《世界经济展望》， 伊拉克国内生产总值增长率从2019年的3.9%降低到2020年的-4.7%，但在2021年会恢复到7.2%。较之疫情本身，疫情带来的国际石油价格波动，对伊拉克经济的打击更大。

第五个挑战，是如何处理“民众动员力量”（Popular Mobilization Forces/PMF）的问题。

2014年6月，极端组织占领摩苏尔后，应伊拉克什叶派宗教领袖西斯塔尼动员民众抵抗的号召，“民众动员力量”成立，主要由什叶派民兵组织组成，在打击极端组织的过程中发挥了重大作用。经过数年的发展，民众动员力量现在有16万人，年度预算为21.6亿美元。

为了控制和约束民众动员力量，阿巴迪政府于2016年2月发布《91号行政命令》，规定民众动员力量隶属于伊拉克武装力量，但拥有自己独立的指挥体系；11月，又通过《2016年民众动员委员会法》，规定民众动员力量的部署必须服从总理的命令，师级指挥官的任命需经议会批准。民众动员力量事实上被排除在伊拉克军事指挥体系之外，由总理直接控制。

而事实上，民众动员力量的指挥系统为副主席艾布·马赫迪·穆罕迪斯所控制，基本不受总理辖制。穆罕迪斯领导的“真主党军团”（Kataib Hizbollah）与伊朗关系密切，是民众动员力量中支配性的派系。今年1月3日，穆罕迪斯和伊朗伊斯兰革命卫队圣城旅司令苏莱曼尼将军一起被美军袭杀。

哈迪·阿米里领导的“巴德尔组织”（Badr Organization）是民众动员力量中另一支亲伊朗的派系，他本人与伊朗伊斯兰革命卫队关系密切。2018年大选中，阿米里领导民众动员力量的政治派别“法塔赫联盟”赢得47个席位，成为国民议会第二大党团。

民众动员力量及其政治派别被美国视为伊朗在伊拉克的代理人，其快速崛起令美国及其盟友十分不安，他们担心亲伊朗的什叶派势力要把民众动员力量打造成伊拉克版的伊斯兰革命卫队。美国本希望阿巴迪政府压制这股势力，但阿巴迪却将之纳入伊拉克正式武装力量体系。美国袭杀苏莱曼尼和穆罕迪斯，就是为了创造机会，把民众动员力量消解掉。

美国正推动卡迪米政府对民众动员力量采取“去武装、非动员、再融入”的政策，但它也清楚目前还无法迅速达到这个目标，所以优先选项是冻结民众动员力量的发展。

除了这五个挑战，卡迪米还面临两个隐忧。一个是极端组织有可能卷土重来。4月以来，极端组织在伊拉克的袭击活动有上升的势头，5月2日，他们在萨拉赫丁省袭击了民众动员力量。

另一个是受到美国和伊朗地缘战略竞争的波及。去年8月20日，以色列出动战机打击伊拉克民众动员力量武装；今年1月8日，伊朗对美国袭杀苏莱曼尼的行动进行报复，用导弹攻击了美军在伊拉克的阿萨德军事基地。

卡迪米希望美国和伊朗都不要将伊拉克当作竞争的主战场。但伊拉克是连接伊朗及其重要盟友叙利亚和黎巴嫩真主党的关键通道，势必成为美国和伊朗的必争之地，就像美国的伊拉克问题专家兰达·斯里姆所说，伊拉克是阿拉伯世界最为关键的平衡力量，谁控制了伊拉克，谁就会在中东地区的地缘战略竞争中赢得先机。不只是美国和伊朗，以色列、沙特、阿联酋、卡塔尔乃至极端组织，都会一直紧盯伊拉克。

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作者吴冰冰，系北京大学副教授。