长三角议事厅｜长三角世界级机场群发展策略

机场群发展是区域经济社会、城镇发展相互作用的结果，是城市群融入全球经济的重要通道，有利于促进城市群分工协作，服务区域经济社会协同高质量发展。

长三角城市群是目前全球成长性最快、前景最广阔的世界级城市群。围绕长三角区域经济社会、城镇空间体系、综合交通发展等，完善长三角机场群功能格局、空间布局，构建与长三角世界级城市群相适应匹配的世界级机场群，极为关键和紧迫。

本文基于长三角一体化高质量发展的视角，研究长三角机场群发展规律和发展模式，探讨区域机场体系功能定位、层级结构、空间布局等，提出相关策略和建议。

长三角机场群发展现状

长三角正处产业转型升级、城镇结构优化关键时期，地区航空需求持续高速增长，区域机场规模扩张、结构功能不断优化。

航空规模跻身世界城市群前列

长三角地区16个机场，2018年航空旅客吞吐量2.3亿人次、航空货邮吞吐量558万吨，航空运输规模与其他世界五大城市群基本相当。

过去十年，中国高铁取得跨越性发展，但长三角航空需求反而持续快速增长、超过预期，航空客运规模翻了两番，2008年航空旅客吞吐仅8000万人次/年，2018年增长至2.3亿人次/年（如表1）。长三角地区强劲的航空市场，推动了主要机场的扩容，十年来浦东机场、虹桥机场、禄口机场、萧山机场先后建设了新跑道，主要机场设施总是来不及建。

注:

1、伦敦大城市带即英国中南部城市群，由伦敦、曼彻斯特、伯明翰、利物浦等大城市及众多中小城镇组成。

2、日本东海道大城市带由千叶、东京、名古屋、静冈、神户及京都等地区组成。

3、欧洲西北部大城市带由大巴黎地区城市群、荷兰-比利时城市群及莱茵-鲁尔城市群组成。

4、北美五大湖大城市带以爱荷华州为地理核心，另外有南达科他州、北达科他州、内布拉斯加州、堪萨斯州、密苏里州、明尼苏达州等12个州组成。

5、美国东北部大城市带包括从缅因州和新罕布夏州南部到弗吉尼亚州北部高度城市化区域。

6、欧洲西北部包括德国、比利时、荷兰、法国。

区域机场发展两级分化

长三角区域机场两级分化。航空业务在主要城市高度集中，浦东机场、虹桥机场、萧山机场、禄口机场等主要机场旅客吞吐量达1.8亿人次/年，占长三角总量80%，其他机场客源少、航班少，仅宁波、合肥两个城市机场超过千万。主要机场容量饱和、空域紧张，导致严重的航班延误和机场服务质量下降。长三角主要机场连年占据全国机场延误排名前十。其中有多方面因素：一是航空市场的规模效应与集聚效应作用影响；二是属地化管理下，中心城市资源投入优势明显；三是中小机场的航权航线航班偏弱、偏少；四是大多数中小机场等级低、能力弱，饱和度甚至超过大型枢纽机场，如图1。

上海两场航空旅客吞吐量占长三角比重从2008年的62%下降至2018年的51%，禄口机场、萧山机场、新桥机场等次级机场势头强劲，占长三角航空客运市场比重由29%增长到34%，成为长三角航空旅客增量主力。十年来，长三角年航空客运市场增量中，上海两场贡献45%，禄口机场、萧山机场、新桥机场贡献36%，其他机场贡献19%。

国际门户枢纽功能偏弱

长三角整体国际航空旅客规模与韩国、日本、新加坡等周边国际航空枢纽仍有相当差距。2018年浦东国际旅客吞吐量3840万人次/年，杭州、南京机场仅分别为548万人次/年、342万人次/年。长三角机场面临周边航空枢纽激烈竞争分流。据统计，北美航线上，仁川分流4%、东京分流2%；澳洲航线上，新加坡分流5%，香港分流12%。长三角机场航线网络结构仍相当薄弱，中转旅客指标表征航空网络组织能力，2018年浦东机场航空旅客中转率13%，对比国际航空枢纽，旅客中转比例往往在20%以上，如图2。

城市群协同下的长三角机场群发展趋势

全球化大势不可阻挡。受新冠疫情影响，全球化进程短期趋缓，但长期依然是不可阻挡的潮流，必将以新的形式在更高层次上推进。航空需求的成长也将持续不断。大城市群作为全球产业、科技、信息、消费等最集聚的区域，是航空出行需求最旺盛地区。

国际经验表明，世界级城市群拥有规模庞大、体系完整的机场群，六大世界城市群也是全球规模最大机场群。全球城市是城市群参与国际竞争的核心，拥有强竞争力的国际航空枢纽支撑全球资源要素配置能力，GaWC（Globalization and World Cities Study Group and Network）全球城市排名中，49个Alpha级及以上全球城市，有35个城市排在全球航空连通度前五十，如表2。

超大规模体量：航空需求潜力巨大

从长三角层面看，长三角各机场客运吞吐量持续近20年超高速增长，态势与先工业化国家上世纪二战结束后的历程类似。进入工业化后期，随着人员、信息、金融等要素流动增长，航空市场仍将持续扩大，欧洲、北美等发达地区过去数十年航空运输持续稳步增长也验证了这一点。

对比世界级城市群航空出行强度，其他世界五大城市群人均航空出行次数均超过4次/人/年，长三角地区2018年人均航空出行次数仅1.5次/人/年，如表3。而长三角地区人口经济体量巨大，包含27个100万以上大中城市、22.5万平方公里、超过1.5亿人口，航空需求增长空间巨大。

长三角地区远期航空发展可对标欧洲西北部组合城市群，包括法国、比利时、德国、荷兰等国家在内，涉及98.2万平方公里、人口1.78亿，年航空旅客吞吐量5.2亿人次，人均航空出行次数3.0次/人/年。对标国际，长三角地区2035年航空需求有望增长至5.0亿人次/年，未来30年长三角航空客运吞吐量可能增长到5-8亿人次/年。

注: 欧洲西北部包括德国、比利时、荷兰、法国。

从大都市圈（区）层面看，区域经济活动集聚和分布决定航空市场活动，长三角中心城市首位度高、经济总量大，机场腹地优势突出，未来上海大都市圈、杭州都市圈、南京都市圈层面航空客运需求突破亿级。以杭州为例，萧山机场直接腹地杭嘉湖绍地区人口2235万，依托高铁可服务浙江省5000万人口腹地（图3）。对比都市圈层面航空出行强度，国际各大都市航空人均出行次数约5-10次/人/年，如图4，现状杭州人均航空出行次数分别为3.9次/人/年。基于此，杭州新一轮综合交通提出远期大杭州都市航空需求体量约1.2亿人次/年。南京都市圈情况也类似。南京机场总规提出2050年航空客运保障能力为1亿人次，上海总规明确航空枢纽终端容量为1.8 亿人次。

数据说明：巴黎统计口径为大巴黎地区（Île-de-France），共1229万人（2016年），面积1.2万平方公里。伦敦统计口径为伦敦及英格兰大东南地区（London and the Wider South East）：2320万人（2015年），4.0万平方公里。

次一级的合肥、苏锡常、南通、宁波、温州等都市圈（区）层面航空客运需求将达到3000-5000万。再次一级的都市区，如徐州、常州、扬州、盐城、连云港、嘉兴、金华、黄山、芜湖、阜阳等航空客运需求将达到200-1000万。

全球超级航空门户枢纽群

伴随长三角世界级城市群建设，长三角机场群也将成为全球航线网络的核心枢纽。长三角地区5-8亿航空市场，仅靠上海单个城市2个门户枢纽机场，航空服务规模、覆盖难满足长远需求。笔者认为，长三角地区应形成以浦东国际机场、虹桥国际机场为核心，禄口国际机场、萧山国际机场为两翼的4个以上国际航空枢纽机场构成的全球超级航空门户枢纽群，支撑构建具有强大国际竞争力的航空网络。

上海要建设卓越的全球城市，杭州、南京要构建全球创新城市。这要求提升其国际门户枢纽职能，构建与城市产业经济、国际旅游、国际交往等职能相适应的国际航空网络。根据经验，过亿航空市场的核心机场，有条件培育较完善的国际航线网络，通常是全球航空网络的重要节点。

未来随着杭州、南京都市圈航空需求体量增长，要求重新定位杭州、南京等中心城市机场，从次级机场向核心机场升级，从国内枢纽机场向国际门户机场转化。长三角机场群将由上海为中心的单核机场群向1+n多核心机场群演化。长三角机场群将以浦东机场为龙头，培育形成多个国际航空枢纽，共同承担门户枢纽职能（图5）。

区域空间格局：多核、多圈层机场群

长三角城市群包括上海、杭州、南京等多个区域中心城市，内部嵌套大上海都市圈、南京都市圈、杭州都市圈及苏锡常都市圈等多个大都市圈。长三角各大都市圈以中心城市为核心，吸引辐射周边城市，成为区域经济发展核心（图6）。大都市圈成为城市群竞合的主要形态，机场群竞合将从中心城市单个机场扩展到都市圈机场体系，这是城市群、机场群发展高度成熟阶段的特征。

长三角特殊、复杂的嵌套空间结构，决定了其机场群功能结构特殊性，长三角机场群由多个都市圈多机场体系嵌套构成，围绕上海、杭州、南京等中心城市圈层结构布局，存在多个核心机场，呈现多层级、圈层结构。

依托高铁、城际轨道规划建设，核心机场服务腹地可扩张到150-200公里甚至更大半径，引导形成都市圈统一航空市场，而都市圈机场从腹地竞争走向功能协调也成为必然，即形成以核心机场为中心、周边机场特色差异化发展的都市圈多机场体系。如上海都市圈，应以浦东、虹桥两大国际门户机场为龙头，联合无锡、南通、嘉兴机场，形成组合机场枢纽群；杭州、宁波都市圈，应以杭州萧山、宁波栎社两大国际机场为核心，联合义乌、金华、黄山等机场，形成长三角南翼杭州湾组合机场枢纽群；南京、合肥都市圈，应以禄口国际机场为核心，联合南京马鞍、合肥新桥、扬州泰州、常州奔牛等机场，形成扬子江组合机场枢纽群等（图7）。

长三角机场群发展策略与建议

建设多中心国际门户枢纽机场群

上海作为最具发展潜力的全球城市，要进一步优化浦东、虹桥两大机场面向国际的航线、航班结构，强化国际国内的枢纽中转功能，加强机场与高铁空铁联运功能，提升两机场在全球航空枢纽体系中的竞争力。江苏、浙江正在进入全球中等发达水平的现代化区域行列，应明确萧山机场、南京机场的国际航空枢纽功能定位，并加快培育成长三角新兴门户枢纽机场，增加国际航班航线，提升国际化水平。

航空枢纽是集聚国际化人流、物流和信息流的关键节点，核心机场所在地是城市战略门户，也是区域综合交通组织中枢。长三角地区以枢纽机场为核心的综合交通枢纽体系建设将成为重点，浦东机场、萧山机场、禄口机场等主要机场，规划引入高铁换乘，将深刻影响长三角综合交通枢纽格局，成为促进区域一体化发展战略举措。

构建都市圈多机场体系

要加快构建都市圈多机场体系，带动周边次一级机场建设发展，分流核心机场饱和外溢客流，改变当前区域机场两极化严重问题，引导机场群科学合理发展。

国际各大都市均通过“一市多场”消化大都市过亿航空需求，全球超过7000万单个机场不到10个（表4）。近亿超大规模机场难免存在资源要素不经济问题，包括路侧集散交通组织难，扩容拆迁成本大，及噪声、环境、限高等影响。国际各大都市启动建设第二机场时，主要机场年旅客吞吐量均低于2000万人次，由政府主导、有计划建设多机场体系。

基于长三角区域未来航空客货运需求巨大增长潜力、核心门户枢纽机场趋于饱和，除了加快培育新兴国际门户枢纽机场外，应围绕各都市圈的培育建设和发展，着力加快长三角次一级机场扩容升级或移址新建，包括周边无锡硕放、常州奔牛、南通、扬州泰州、盐城、嘉兴、舟山等机场，苏州境内适当位置（特别是与浦东、虹桥机场较远的西北部张家港、常熟）规划布局新机场也有必要；南京、杭州都市圈，规划预控第二机场，适时启动建设势在必行；外围区域如徐州、连云港、淮安、阜阳、芜湖、黄山、金华、衢州、台州、温州等机场，培育形成都市圈层级的多机场体系。

多机场体系核心是协调统一航空市场内多个机场发展功能，体现服务差异性，化解竞争为协作共赢，通常包括综合国际机场门户、服务特定国际市场或地区的机场和专注于低成本航空、旅游特色机场等。都市圈次一级机场发展，除承担本区域航空出行存量、增量需求和承接核心枢纽机场外溢客流外，应重点突出旅游商务、航空物流、空中快递等特色。

长三角机场群协同发展若干建议

第一，坚持规划引领。要按国家《长三角区域一体化发展规划纲要》和国家发改委、交通运输部发布的《长三角区域交通运输更高质量一体化发展规划》精神，充分考虑长三角区域航空运输业发展需要，抓紧组织编制长三角区域世界级机场群规划。按照适度超前、量力而行、有序建设原则，推进各级机场新建与改扩建，同时预留发展空间。

第二，做好空地换乘。要按综合交通运输体系协同高质量发展原则，做好机场集疏运系统规划建设，重点做好国际门户机场和大型枢纽机场与高铁、城际铁路、城市轨道交通的直联直通，推动轨道上的机场群建设，同时做好其他交通运输方式的无缝衔接。

第三，加强统筹协调。要建立健全长三角机场群规划建设与运营协同机制，改变城市主体管理模式造成的行政壁垒、协作难等，做好机场群协同发展顶层设计，适应都市圈多机场体系发展趋势，探索“一市多场”、“区域多场”的协同协调管理机制。

第四，发展枢纽经济。将航空建设、航空技术、航空产业和空港枢纽经济纳入新基建、新经济范畴和长三角一体化高质量发展重点领域，制定和出台支持促进政策，加大倾斜扶持力度，加快建设发展。

（作者杨涛、罗丽梅供职于南京市城市与交通规划设计研究院股份有限公司）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。