北京老旧小区更新改造研究：基于特征-困境-政策分析框架

导

读

老旧小区改造不仅是新时期重要的民生工程和发展工程，亦成为北京城市社会空间结构优化和土地价值提升的重大战略议题。研究基于北京住宅小区社会-空间数据库对老旧小区的社会和空间总体特征进行评估，总结当前老旧小区及其改造过程中面临的主要问题和困境，应用“干预点-政策类型-干预环节”分析框架对中央、部委和北京市老旧小区改造相关政策进行政策工具分析，结合老旧小区改造典型案例和政策约束研究，提出关于北京老旧小区更新改造的政策建议。

文章来源：刘佳燕，张英杰，冉奥博. 北京老旧小区更新改造研究：基于特征-困境-政策分析框架.社会治理，2020（2）

作者：

刘佳燕，清华大学建筑学院副教授，博士

张英杰，北京林业大学经济管理学院副教授，博士

冉奥博，清华大学社科学院博士研究生

01

基于社会-空间数据库的

北京市老旧小区特征评估

基于北京市住宅交易、小区基础信息、服务设施等第三方社会空间大数据[1]，建立住宅小区社会-空间数据库。通过综合评估，得到北京市城六区内老旧小区社会-空间的总体特征如下。

从数量而言，老旧小区在存量住宅小区占比超4成。城六区内共有住宅小区约6180个，其中老旧小区约2480个，占比40%。老旧小区内住房套数共155.9万，占存量总数的35%。平均每个老旧小区内有10栋住宅楼房，约630套住房。

从分布而言，老旧小区主要在二环到四环之间，尤其集中在城北地区。以西城区最多，拥有老旧小区数量占总数的1/4，老旧小区住宅套数占比31%。其次为海淀区、东城区和朝阳区。

从建设年代而言，老旧小区主要建设于1976年至1990年。这一时期内建成小区共1980个，占全部老旧小区的70%，意味着大部分住宅楼龄已30-40年。

从小区类型而言，老旧小区多为多层住宅，物业管理服务缺失严重。以4-6层的多层住宅为主，板楼和平房占比68%。老旧小区中有明确物业服务收费标准的仅占24%，另有24%的小区为街道办事处、居委会或房管所代管，约一半的小区没有明确的物业管理机构。

从生活便利度而言，老旧小区普遍享有相对优越的公共服务可达性，到周边城市服务设施（公交站点、地铁站点、医院、学校、市场等）的便利度（平均距离）均优于新建小区。

北京市城六区内老旧小区（左）与新建小区（右）的空间分布对比情况

总而言之，北京市老旧小区数量大，分布广，占据城市核心地段并享有便利的城市生活服务可达性，但呈现出物质环境与社会环境“双重衰败”的显著表征。对比老旧小区与新建小区房屋租售比的空间分布数据可见，大部分老旧小区的房屋价值相对被严重低估，并高度聚集在二环到四环之间，成为北京城市更新中至关重要的社会与空间“双重提升”机遇带。大量老年人口沉淀居留于此，一定程度上导致居住空间错配和城市通勤压力。由此，考虑老旧小区改造问题，不能局限于一个个独立的改造性项目就事论事，而需要站在城市统筹发展的高度，将其视为北京城市社会空间结构优化和土地价值提升的城市性重大战略议题。

北京市城六区内老旧小区使用价值低估情况分布图

02

老旧小区改造的问题和困境

老旧小区改造具有重大意义。但从各地推进老旧小区改造的实践工作情况看，面临着诸多困难。具体而言，可以分解到以下三个不同层次。

老旧小区目前主要面临八类问题：

（1）建筑性能退化，外观衰败；

（2）基础设施质量差，破损严重；

（3）公共配套服务缺失；

（4）公共空间匮乏；

（5）道路交通混杂，停车空间不足；

（6）绿化景观效果差，缺乏维护；

（7）流动人口多，邻里矛盾突出；

（8）物业管理缺失或服务差。

由此带来老旧小区改造的五大难题：

（1）房屋产权混杂，管理难；

（2）改造资金需求量大，筹集难；

（3）居民观念落后，收费难；

（4）社会分异大，组织建设滞后，共识难；

（5）涉及多部门协调，统筹难。

上述难题的症结来自三大困境：

（1）治理困境：传统全能型、封闭式、垂直决策的政府管理模式，难以应对人口杂化、空间碎片化、高流动性的治理对象；

（2）制度困境：长期以来面向空间拓展和新建的开发导向型制度规范，难以应对指向利益协调、价值挖潜的社会空间更新；

（3）协调困境：常规碎片化、工程性的改造整治措施，难以应对充满综合性、复杂性、不确定性的改造任务。

03

老旧小区改造的政策工具分析

既有关于老旧小区改造的相关研究，关注点绝大部分都集中在建设工程技术领域，包括基础设施改造、电梯加装技术、公共空间优化等，有部分研究最后提出亟需加强对利益协调和政策供给问题的关注，但针对性深入研究的成果相对较少。而大量老旧小区更新改造的实践显示，技术因素之外，很多时候社会性和政策性因素甚至成为决定项目能否顺利推进的关键。

基于北大法宝数据库，搜集国家和北京市颁布的老旧小区改造相关政策（截止2019年11月9日），筛选后得到中央级政策条目27项，部委级79项，北京市级150项，共695条政策工具，建立老旧小区改造政策数据库，进行文本编码和统计分析，应用“干预点—政策类型—干预环节”分析框架，从三个维度对老旧小区改造政策进行特征研究。

在政策干预点维度，根据干预对象将政策工具分为五大类：“楼栋建筑”、“配套设施”、“公共空间”、“社区服务”和“项目管理”。既有政策侧重于物质空间改造，“社区服务”类涉及最少；中央和部委级政策侧重“项目管理”和“配套设施”，北京市政策侧重“公共空间”与“配套设施”；干预重点长期以“楼栋建筑”改造为主，2013年后“配套设施”类相关政策大幅增加，近十年来呈现由内部向外部、由楼栋向整体、由物质性向社会性要素转移的态势。

在政策工具类型维度，分为“供给型”、“需求型”、“环境型”和“引导型”四种。既有政策体系中“环境型”和“引导型”政策占比最大，呈现显著的规范约束性和宏观鼓励性特点；中央级政策集中于“引导型”，北京市政策侧重“环境型”；2010年之前政策类型以“环境型”和“引导型”为主，2015年后“供给型”政策比重稳步增长，整体类型逐步趋于多元化。

在政策干预环节维度，按改造流程分为“改造前”、“改造中”和“改造后”三个环节。中央、部委和北京市层级的政策均高度集中在“改造中”环节，少量在“改造前”，极少涉及“改造后”；2007年以来“改造前”政策比重明显提升，2012年后“改造后”政策也有小幅增加。

总结目前老旧小区改造政策体系存在以下主要问题:一是相关政策文件分散，缺乏有机整合。600余条政策工具高度分散于多个部门、领域的政策文件，缺乏对接整合，中央级别关于老旧小区改造的综合性政策缺位。二是政策干预点相对单一，重物质空间，社会性和整体性关注不足。政策主要集中在围绕楼栋建筑和配套设施的物质性更新，整体空间环境涉及较少，对城市社会空间结构优化的战略性和整体性指导更少。社会更新主要关注物业问题，自组织、民主协商涉及少。项目管理主要关注安全建设，对社区服务和全局性考虑不足。三是政策类型偏重约束性和宏观引导，激励机制不足。特别在北京市层面，集中于实施指令性和规范限制性为主的政策供给，制约了老旧小区改造中增益空间的拓展，不利于吸引市场和社会力量加入。四是政策干预环节聚焦改造中，对改造前、后考虑不足。实践显示，老旧小区改造之前的产权明晰、责权利界定、协商机制建设，以及改造后的运营机制和项目评估等工作成为保证改造项目顺利进行、改造效益持续化的重要内容，亟待政策保障。

04

北京老旧小区改造典型案例和政策评价

4.1

政府主导下的毛纺北社区综合整治

海淀区清河街道毛纺北社区始建于1992年，占地面积5.6万平方米，总建筑面积6.4万平方米，共有楼房9栋，社区内常住人口约2480人，900户。2017年毛纺北社区被列入北京市老旧小区综合整治试点项目，2019年成为全市首个实现电梯、停车和养老三个自选类改造项目全部落地的试点小区。市区财政保障，基层统筹协调。

积极引入社会智力资源，重视改造前端的议事协商。充分发挥“后单位制”优势，营造社区参与氛围。

面临的主要政策挑战包括：

（1）主要依赖财政投入的可持续性和推广性问题；

（2）多个改造项目复杂关联，市政管线相关机构协调难度大；

（3）设施使用费收纳、物业管理等存在一定不确定性因素，带来运营风险。

毛纺北社区增设电梯、停车和养老设施

毛纺北社区调研与改造联席会议

4.2

企业参与下的劲松北社区更新

朝阳区劲松街道劲松北社区总面积0.26平方公里，总户数约3600户，户籍居民约9500人，其中60岁以上老年人占比超1/3，大部分住宅楼龄已超过40年，存在基础设施陈旧、生活服务不足、人口老龄化等问题。2018年以来，劲松街道引入愿景集团，探索企业参与下多维度、全要素老旧小区更新模式。

创新企业参与机制，引入社会资本投入。聚焦多维度、全要素，设计改造运营一体推进。坚持“共同缔造”和参与式治理。

面临的主要政策挑战包括：

（1）市政相关专营机构协调复杂，难度大；

（2）现行绿化、日照、容积率、消防等政策规范约束下，可拓展增益空间有限，临时建筑改造后做社区服务难以申办营业执照；

（3）项目企业通过投入改造设施获得运营收益的模式，面临承租期限约束下协议续签的不确定风险，而且身份没有明确授权，只拥有运营权，无法做抵押贷款，给融资带来障碍。

劲松社区公共空间改造效果

4.3

单位支持下的西王庄小区室内改造

西王庄小区位于海淀区双清路南侧，其中部分住宅为清华大学教职工公寓。2018年起，在清华大学和清华大学建筑学院可持续住区研究中心联合支持下，整合产业链资源，对部分公寓住宅进行分户室内改造，作为产学研的共同成果。

针对住宅户内面积小、布局不合理、部分生活必备功能缺失、维护设备和管线老化，以及单户改造实施难度大等问题，改造采用装配化、智能化产品技术集成。施工进度快，污染少，极大程度降低了邻里扰动，降低施工和过渡期安置成本。

面临的主要政策挑战包括：

（1）改造方案面临现有住宅设计规范的制约；

（2）相关产业链应用于老旧小区改造场景有待磨合和成熟。

西王庄小区户内改造前（左）后（右）对比图

4.4

跨学科团队推动下的清河街道参与式社区规划

清华大学课题组自2014年至今在海淀区清河街道持续开展基层社会治理创新实验，目标在于探索政府治理和社会自我调节、居民自治之间良性互动的方式，促进公众参与，激发社区活力。在实践过程中，强调参与式社区规划与社区协商治理、民生服务保障等工作协同推进，实现街区的全面提升，培育社区公共意识和归属感。

以老旧小区公共空间改造为抓手，推进楼栋/小区共同体建设，形成居民共治的长效机制。创立“社区规划师”制度，跨学科团队扎根社区赋能陪伴。

面临的主要政策挑战包括：

（1）依赖于高校师生和社会组织的大量公益性投入，激励机制和制度化保障欠缺；

（2）责任规划师和社区规划师尚未被纳入正式管理决策机制，“选择性采纳”带来工作的不确定性。

“新清河实验”参与式社区花园共建活动

05

北京老旧小区更新改造的政策建议

1) 以明晰产权边界和主体责权利为前提

2) 完善社区更新配套政策体系

3) 建立改造资金多方共担机制

4) 拓展社区存量资源增值空间

5) 加大税费金融等优惠政策支持

6) 加强建管联动完善长效管理机制

7) 搭建公众参与改造的长效支持平台

[1] 此部分数据来自清华大学（建筑学院）—旭辉控股（集团）有限公司可持续住区联合研究中心“城市老旧小区有机更新研究”课题成果。小区层面的基础数据抓取自链家网-北京的住宅小区基本信息页面（截至2017年10月），服务设施数据来自北京市公共服务设施分布图和百度地图POI。根据北京市《老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年)》，本研究中老旧小区数据采集对象为1990年及以前建成的小区。

【参考文献】

1. 张英杰，隋明祎，张跃松. 基于住房价格偏离水平的高潜力老旧小区筛选方法与应用——以北京市为例. 住区，2019（2）：63-68.

2. 蔡云楠，杨宵节，李冬凌. 城市老旧小区“微改造”的内容与对策研究[J]. 城市发展研究，2017（4）：29-34

3. 董利琴. 北京市老旧小区综合改造研究[J]. 建设科技，2019(Z1)：36-38，95.

4. 王彬武. 老旧小区有机更新的政策法规研究[J]. 中国房地产, 2016(9):57-66.

5. 刘佳燕,陈思羽. 老旧小区加装电梯项目后评估——以北京毛纺北小区为例[J]. 西部人居环境学刊, 2018 (05):14-20.

6. 田灵江. 老旧住宅小区改造调研与思考[J]. 住宅产业,2018(09):27-33.

7. 朱宁,姜涌,王强,等. 既有多层居住建筑卫生间同层排水分户批量改造研究[J]. 建筑学报,2017(09):88-92.

8. 刘佳燕，谈小燕，程情仪. 转型背景下参与式社区规划的实践和思考——以北京市清河街道Y社区为例[J]. 上海城市规划,2017(2):23-28.

9. 刘佳燕，邓翔宇. 基于多元、共享和参与的邻里生活中心营造——清河生活馆设计. 建筑技艺，2019（11）：61-67.

排版｜孙青

封面图/图片｜图虫创意网

原标题：《北京老旧小区更新改造研究：基于特征-困境-政策分析框架》

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