疫情下的非洲③｜自贸区实施准备不足，非洲贸易一体化挑战多

尽管困难重重，非洲国家还是成功地在仅仅一年多点时间内启动了非洲大陆自由贸易区（AfCFTA)：2018年3月签署协议，2019年5月协议正式生效后于7月7日正式启动。目前，距离协议签署已经过去两年多时间，按照原定的2020年7月1日正式实施的时间（因疫情影响已经推迟）也已为时不远。AfCFTA对中非贸易投资合作非常重要，相关现状、前景值得关注。

非洲一体化进程加速

1991年6月，非洲国家首脑会议签署了《阿布贾条约》并于1994年5月生效，规定成员国将分六个阶段建立非洲共同市场。其中，第四阶段是在2019年建立一个全非洲范围内的自由贸易区关税同盟，第五和第六阶段是2023年成立并强化非洲共同市场，2028 年完成并最终实现人员和生产要素的自由流动、创建单一的非洲国内市场。

《阿布贾条约》为AfCFTA的成立奠定了基础。然而，由于地区价值链薄弱、国家间产品缺乏互补性、不同地区间关税较高、各国营商环境欠佳、难以实现规模经济、政治经济不稳定等原因，非洲一体化进程多年来步履维艰。直到最近几年，相关进程才开始加快。2015年，非盟首次宣布开始AfCFTA谈判。2019年5月30日，AfCFTA对已经向非盟委员会提交批准文书的28个成员国生效（但协议的许多细节还没有谈判）。AfCFTA的生效意味着这些国家已经批准了《货物贸易议定书》、《服务贸易议定书》和《争端解决规则和程序议定书》等三个议定书，各成员国将继续就这三项议定书的附件进行谈判。

2019年10月2日，55个成员国中已经有54个签署了该协议。2020年7月，AfCFTA将按照预定计划开始实施。如果正式实施，原有的各地区一体化组织，包括旨在联合东南非共同市场（COMESA）、东非共同体（EAC）、南部非洲发展共同体（SADC）的三方自由贸易区（ZLET）（谈判仍在进行中)将在AfCFTA的贸易制度下进行贸易。除特殊情况外，AfCFTA将取代各区域一体化组织，除非其一体化程度超过了AfCFTA的规定。

非洲自贸区的现状

一、实施非洲自贸区的承诺水平还很不理想

AfCFTA要正式实施，成员国首先必须有较高的承诺水平：一是签署了AfCFTA协议（表明对其最基本的承诺）；二是批准了AfCFTA协议（表示对其进一步的承诺）；三是发布了可公开下载或获取的《国家AfCFTA实施战略》（表明较高程度的承诺）；四是签署和批准了非盟《人员自由流动议定书》（表明对人员自由流动的基本承诺）；五是开放了成员国的签证（表明对人员流动的实质性承诺）。

1.非洲国家目前对AfCFTA实施的承诺水平仍然较低

2020年3月初，多数非洲国家尚未出现疫情，“非洲领军人物倡议”（ACI）将前述五项指标视其重要程度分别赋予满分12.5、25、12.5、25、25（总分100分），如果该行动实现了便赋以相应分值（原文是权重，本文为了理解方便略作改动但结论不变，下同）。结果发现，非洲各国对正式实施AfCFTA的平均承诺水平仅为44.48分，甚至还有高达47%的国家尚未批准该协议（AfCFTA只需22个国家批准便可启动）。其中，苏丹、赞比亚、突尼斯、尼日利亚、博茨瓦纳、摩洛哥、阿尔及利亚、布隆迪、利比亚和厄里特尼亚承诺水平最低，均在26分以下（厄里特尼亚0.85分，是唯一尚未签署协议的非洲国家）

2.南部、北部非洲承诺水平较低，东部、西部非洲相对较高

根据ACI的评估，卢旺达、马里、多哥、乌干达、加纳承诺水平最高，分别获得83.9、72.3、71.4、71.3、71.2分，尼日尔、肯尼亚、塞内加尔、吉布提、圣多美和普林西比其次，分别获得71.0、70.9、70.3、70.0、65.8分。可以发现，承诺水平最高的10国包括了东非4国、西非5国，中部非洲1国（圣多美和普林西比），而无任何南部、北部非洲国家。而在承诺水平最低的10国中，北非的突尼斯、摩洛哥、阿尔及利亚和利比亚均名列其中，南部非洲的赞比亚、博茨瓦纳也在此列。

3.所有国家均未对外公布《国家AfCFTA实施战略》

AfCFTA要真正实现和发挥应有效果，需要人民的广泛参与，需要向国内外投资者发出国家有意实施的强烈信号，这使得对公众正式公布《国家AfCFTA实施战略》十分必要。然而，虽然AfCFTA预定于2020年7月1日实施，但一直到疫情之前都尚无任何国家采取这一行动，而迄今AfCFTA签署已经超过两年，表明各国考虑更多的是进行漫长的谈判，讨价还价，而非迅速付之实施。

4.各国在人员自由流动方面的承诺还很欠缺

贸易说到底是人与人之间的关系，只有公民能够在非洲大陆内自由流动和工作，AfCFTA才有可能顺利实施。因此，2018年3月AfCFTA协定签署当天，便有44个国家提交了《人员自由流动议定书》。然而，两年后，仍然只有32个国家签署了该议定书，只有4个国家(卢旺达、马里、尼日尔和圣多美和普林西比)完成了批准程序，许多签署了议定书的国家并未实现人员自由流动（贝宁、塞舌尔未完成批准程序却实现了免签入境）。

5.大型经济体实施AfCFTA的意愿相对不高，对实施构成较大阻碍

在承诺水平名列前十位的国家中，除了肯尼亚、加纳之外，其余8国均为最不发达的中小型国家，表明中小型最不发达国家更希望利用AfCFTA获得更大的市场，更多的机会。遗憾的是，非洲最大的三个经济体尼日利亚、南非和埃及均不在其中，这无疑将影响AfCFTA的实施。其中，非洲最大的经济体尼日利亚既未批准AfCFTA协定，也没有签署《人员自由流动议定书》，甚至自2019年底以来就关闭了陆地边境贸易。

二、非洲国家对AfCFTA实施的准备明显不足

1.各国实施准备不理想，较低的贸易基础设施质量和海关效率构成实施瓶颈

“非洲领军人物倡议”将贸易基础设施质量、海关效率和融资便利度、融资成本四个指标按照重要程度分别赋予满分33.4、33.4、16.6、16.6分（总分100分）。结果发现，各国实施准备的总体平均分仅为49.15分。其中，最为关键的贸易基础设施质量平均水平仅达到其满分的41.3%，海关效率水平仅达到其满分的42.1%，占总数76%的42个国家两个指标均未达到其满分的50%，而得分最高的南非也只达到满分的63.6%。可见，糟糕的贸易基础设施和效率低下的海关仍为AfCFTA实施的主要瓶颈（例如卡车与货物跨越非洲边境的平均等待时间仍然高达97小时或4天)。

南苏丹、索马里、厄里特尼亚、安哥拉、塞拉利昂、布隆迪等6个国家均属于冲突后重建的国家，还存在很大的基础设施赤字，准备尤为不足。

2.南部非洲国家实施能力最为充分，但实施意愿相对不高

实施能力最强的10国，包括南部非洲5个国家（南非、博茨瓦纳、毛里求斯、纳米比亚和赞比亚），东部非洲3个国家（卢旺达、肯尼亚和坦桑尼亚），北非的埃及，西非的科特迪瓦。遗憾的是，实施能力最强的南部非洲5国并不在实施意愿最强的10国之列，其中赞比亚、博茨瓦纳甚至在实施意愿最低的5个国家之列。

3.融资便利度很不理想

据估计，非洲大陆每年的贸易融资缺口为910亿美元，且随着AfCFTA的启动还会大幅增加。因此，以较低成本获得融资对AfCFTA的实施也十分重要。然而，非盟成员国的平均融资便利度只能达到实施其满分的43.3%（其中卢旺达最好，达到了满分的95%）。从融资成本来看，2020年2月非洲各国央行平均优惠贷款利率为8.5%，虽然并不算高，但由于市场实际贷款利率要远高于这一数值，非洲中小企业实际上仍然难以获得融资，增长和竞争力被抑制。

疫情带来多重挑战，但前景向好

1.疫情给AfCFTA实施带来多重挑战

首先，非洲的主要贸易对象欧盟、美国疫情仍未缓解，经济陷于衰退，非洲国家的外部需求疲软，供应链、国内生产均遭到巨大破坏。由此，非洲各国政府、企业、媒体对AfCFTA实施的关注必然下降，资金也被迫转移到抗疫，导致AfCFTA的承诺和准备工作进一步恶化。虽然2020年3月AfCFTA秘书长已按计划宣誓就职，但由于疫情带来人员招聘的中断，秘书处尚未满员，阿克拉秘书处的开放和运作均被推迟。

其次，疫情下大多数非洲国家关闭了边境口岸，导致货物、人员进出困难，阻碍了各国之间的贸易往来。疫情摧毁了不少中小型企业，大型企业也压力巨大，从而破坏了区内贸易的基础。

第三，由于谈判团队无法出行，难以召开相关审议、决策和批准会议，议程因而难以推进。虽然自贸区秘书处最初尝试通过视频会议安排谈判，但无法通过互联网进行有效连接，而且通过远程方式进行多边贸易谈判困难重重，其中主要障碍就是所有谈判内容都需要翻译成非盟的四种官方语言。

第四，非洲疫情已经开始加速蔓延，疫情难以在近期结束。

第五，非洲一些国家政治和经济形势不稳定，疫情更加剧了这一形势，对非洲贸易环境的改善构成阻碍。如果没有一个产业救助计划，疫情不但不会推进其工业的发展，反而可能进一步破坏非洲的工业，从而破坏区内贸易基础。

总的来看，尽管非洲公民和企业对AfCFTA热情高涨，但整个非洲大陆对自贸区的承诺和准备程度都低于50%。由于疫情影响，AfCFTA 的实施可谓是雪上加霜，但也仍然面临不少机遇。由于实施日期（已推迟到最早2021年1月）一旦迫近，各国的压力和动力极可能增强，而疫情亦可以成为非洲国家提高意愿和准备水平的推动力，加上非洲国家在短短一年多的时间内就启动了全球最大的自贸区所展现的巨大力量，我们认为，AfCFTA仍有在明年1月如期实施的可能。

中国对策

中国是非洲国家的最大贸易伙伴和重要的投资来源国，在促进AfCFTA建设和一体化进程中发挥着多重积极作用。此次中国率先走出疫情，可望在其实施进程中发挥重要作用。

首先，疫情必将促进非洲国家改善抗疫药品、防护服、食品、抗疫设备、家庭消费品、关键工业投入和交通运输设施等对抗疫至关重要的商品贸易的便利度，相关企业可及早针对非洲市场的特点进行适应性调整，抓住这些行业机会。中国政府则可在进行抗疫援助的时候，重点援助检验试剂（因为非洲抗疫的关键不是治疗，而是及早发现病例并隔离），适当增加食品药品等民生援助，帮助非洲尽早从疫情中走出，并集中精力为实施AfCFTA做好准备。

其次，疫情带给非洲一个最大、最直接和长期的影响是电子商务、医药保健（特别是能够提高免疫力的产品）、数字经济、清洁和绿色产业的超常发展以及第四次工业革命进程加快推进。中国企业可及早深入当地进行调查，对非洲消费者的爱好、趋势进行分析，将相关技术进行本地化改进，尽早抓住机遇。中国政府可以建立诸如非洲电子商务、数字经济、医药产业、绿色产业等发展基金等，鼓励相关产业企业进入非洲，助力中国企业更好地把握机会，助力非洲使用视频会议和在线工作平台来保持AfCFTA谈判和运作的顺利进行。

第三，在助力非洲抗疫的同时，中国政府可与非盟、非洲开发银行、非洲复兴银行、各国政府、各国行业协会、各类商会、非洲领军人物倡议、非政府组织等建立密切沟通机制，共同协调及紧密对接后疫情时代非洲的经济和贸易复苏计划、非洲私营部门发展和就业恢复计划，增强AfCFTA实施的可能性，加大中国对非影响。

第四，鼓励中国金融机构进入非洲市场，加强与非洲政府、本土企业的合作，对接和参与非洲经济复苏计划，针对中国在当地的企业、非洲中小企业开发新兴金融服务，提高后疫情时代中非中小企业的竞争力。

第五，鉴于非洲纺织服装、可可、茶叶、咖啡、园艺业、旅游业、航空业等遭遇重创，中国可在这些行业与非洲国家进行合作，建立相关产业复苏计划，同时优先支持中国在非企业。

第六，非洲大陆自贸区建设需要高度重视交通和物流基础设施建设，中国可就此与非洲深化务实合作，在“一带一路”和中非合作论坛框架下，继续加强中非贸易基础设施合作，帮助非洲改善海关通关效率，提高非洲国家互联互通水平和贸易便利化水平。

[作者刘青海系浙江师范大学非洲研究院副研究员，非洲经济研究所所长。本文是作者主持的国家社科基金一般项目“我国生产要素成本上涨与劳动密集型产业向非洲转移研究”（16BJY083）的阶段性成果 。]