张斌:国际贸易协定中的“进口承诺”:历史与现状

2020-06-30 12:26 来源:澎湃新闻·澎湃号·政务

字号
引子
2020年2月14日生效的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协定》(简称“中美第一阶段经贸协定”)第6章设置的“进口承诺”条款备受国人关注。文章对国际贸易协定中此类条款的历史和现状进行深入考察,得出如下基本结论:首先,进口承诺是市场经济国家与缺乏有效关税制度的“非市场经济”(尤其是计划经济)国家对等贸易的最原始、最基本手段,其目的是谋求两类不同体制国家的贸易合作;其次,中美第一阶段经贸协定的进口承诺条款尽管缓和了贸易冲突,却体现了双边贸易关系的倒退,是美国在对“非市场主导政策和做法”形成新规则之前的过渡之举;第三,中国在履行进口承诺过程中可能面临购买执行、结果评估和外部影响三方面问题。
特朗普执政以来,中美贸易摩擦不断升级。美国处理对华贸易不平衡的政策手段由“731”条款(反倾销)、“701”条款(反补贴)、“201”条款(保障措施)等符合多边规则的措施转向基于“301”条款、“232”条款等的单边工具。2020年1月15日签署的《中华人民共和国政府和美利坚合众国政府经济贸易协定》(简称“中美第一阶段经贸协定”)在“贸易扩大”(Expanding Trade)章中进一步引入“进口承诺”条款,谋求美国对中国的市场准入对等和贸易平衡。
事实上,“进口承诺”是国际贸易协定中一项明确针对“非市场经济”国家的特殊规则,其历史甚至早于反倾销替代国价格方法。两者的区别在于:前者是缺乏有效关税制度的“非市场经济”国家在双边或多边贸易关系中承担的与关税减让对等的承诺义务,后者则是针对“非市场经济”国家进口产品的贸易救济措施。另一方面,“进口承诺”又是一种数量型直接管理贸易的措施,但既不同于进口配额这一非关税壁垒,也有别于多边框架下的《多种纤维协定》(MFA)和双边框架下的“有秩序销售安排”(OMA)等要求出口国根据协议采取的出口限制措施,它是进口国的市场开放承诺和贸易扩大措施。“中美第一阶段经贸协定”第6章是中国在正常国际贸易关系中首次遭遇此类条款,此前,国内学者对此鲜有关注,本文拟对国际贸易协定中此类条款的历史和现状作深入考察。
一、进口承诺规则的起源
在美英酝酿多边贸易体制之初,国营贸易即被视作主要贸易壁垒之一,要求其按市场经济原则以私营贸易企业方式运作。同时,美国希望给予苏联在拟议的国际贸易组织中应有地位,因此,需要为计划经济体制下贸易完全垄断国家参与主要适用于市场经济体制国家的贸易谈判设计模式。为此,美国政府在1945年底公布的《世界贸易与就业促进建议》中就“国营贸易”的“商业考虑”“个别产品国家垄断”和“对外贸易完全国家垄断”分别提出三项建议,即:(1)以任何方式从事国营贸易的成员应给予所有其他成员平等待遇,国营贸易企业的对外采购与销售在价格、质量、适销性、运输和其它购销条件等方面应完全基于商业考虑;(2)在个别产品上维持国家垄断的成员应承诺以预期适用关税的方式就产品的卸岸价格与该产品国内价格间的最大保护幅度进行谈判;(3)贸易完全国家垄断成员应承诺在非歧视待遇基础上每年从其他成员购买不少于商定总量的产品。
第三项建议即为“对外贸易完全国家垄断”的苏联量身定做的“全球购买安排”(global purchase arrangement)。鉴于苏联作为当时唯一的计划经济国家已不存在关税制度,即便存在,也会因国营贸易体制而使关税及其减让失去意义,因此,美国希望苏联对进口水平作出明确承诺,绕开关税减让,谋求市场经济和计划经济国家在同一贸易体制下市场准入的对等(reciprocity)。
事实上,进口承诺条款并非美国在该建议中首创。其历史可追溯到苏联计划经济和贸易国家垄断体制确立之初与市场经济国家间双边贸易协定中的“最低购买承诺”(minimum purchasing commitment)。如20世纪20年代末、30年代初,苏联在与拉脱维亚、芬兰的双边贸易协定中承诺,在特定时间内从对方购买特定价值商品以换取对方的关税减让和最惠国待遇;在1935~1936年美苏双边贸易条约中,苏联明确承诺每年从美国进口至少3千万美元商品,以换取美国的最惠国待遇,1937~1940年,这一承诺上升到4千万美元。因此,美国的建议只不过是承认了市场经济国家与计划经济国家间的这种特殊对等贸易模式并试图将之纳入多边框架。
在上述建议基础上,美国在其起草的《国际贸易组织宪章》建议文本(Suggested Charter)第28条中正式提出“进口贸易完全国家垄断的贸易扩大”(Expansion of Trade by Complete State Monopolies of Import Trade)条款(表1)。1946年10月至11月,联合国贸易与就业大会筹备委员会在美国建议文本基础上形成的伦敦会议草案将该条款及其标题原封不动调整为第33条(表1)。
但是,苏联对美国有关《国际贸易组织宪章》起草和谈判的多次邀请始终未予答复,并缺席了宪章和《关税与贸易总协定》谈判,因此,筹备委员会于1947年4月至8月日内瓦会议形成的宪章草案第二稿删除了上述进口承诺条款。这样,在1947年10月签署、1955年修订的《关税与贸易总协定》和1948年3月达成的《国际贸易组织宪章》中,“贸易扩大”条款仅适用于市场经济国家个别产品的国营贸易垄断,分别纳入前者第17条“国营贸易企业”和后者第4章第4节“国营贸易及相关问题”下的第31条“贸易扩大”(表1)。
表1:《国际贸易组织宪章》和《关税与贸易总协定》中的“贸易扩大”条款
二、进口承诺规则在多边贸易体制中的发展
虽然苏联未成为GATT创始成员,但在20世纪90年代之前,有4个计划经济国家成功加入了多边贸易体制,分别为前南斯拉夫、波兰、罗马尼亚和匈牙利。其中,波兰和罗马尼亚就是采用进口承诺支付“入门费”的。
波兰于1968年10月17日正式加入GATT,其加入工作组报告第8条指出,鉴于其外贸体制的特殊性,减让方式采用承诺每年增加从缔约方进口额。加入议定书附录B对该承诺作出如下规定:(1)波兰自议定书生效之日起承担的义务是从缔约方境内的进口总值每年增长不低于7%;(2)在1971年1月1日及之后由总协定第28条第1款所规定之日,波兰可在与缔约方全体谈判并达成协议的情况下,对其进口承诺进行修改,若无法达成协议,波兰仍有权修改其承诺,缔约方因此也有权对其承诺作出对等修改。
在1971年2月举行的波兰加入议定书第三次审议中,波兰以确保进口增长的稳定性和履行承诺的灵活性为由,要求对其进口承诺进行修改,将一年为一计算周期的7%进口增长调整为更长周期的以7%递增的总增长率,并建议第一个周期为4年,此后每3年为一周期。经磋商,该次审议工作组报告第54段将其进口承诺修改为:(1)在承诺周期内,从缔约方境内的进口总值为以每年7%的速度递增并累计后的总水平,即:在1971~1972年的两年期内,进口总值不低于1970年水平的221.5%,在1973~1975年及此后的每个三年期中,进口总值不低于基年水平的334%,该基年水平由上一周期实际进口增长按一不变增长率分摊到各年份算出的最后一年进口值确定,若由此得出的实际增长率低于7%,在计算基年水平时仍用7%;(2)如果在任一周期内,波兰的进口低于其承诺,差额将在下一周期内补足;(3)一承诺周期最后一年之外任何年份内的进口值不得低于该期基年水平的103.5%。
可见,无论是初始承诺,还是修改后承诺,缔约方对波兰的进口实施了严格管理,以确保波兰市场对缔约方的对等开放。然而,两个承诺条款均未对以下两个问题予以明确:一是波兰的国际收支平衡问题,即只片面强调波兰的进口增长,却未将进口承诺与出口业绩直接挂钩,从而给波兰的国际收支逆差带来隐患;二是忽视了通货膨胀和美元贬值因素,造成实际进口增长可能低于以现行美元计价的名义值,从而削弱了该条款对波兰的实际约束力。
罗马尼亚于1971年11月14日正式加入GATT。虽然同样采用进口承诺而非关税减让模式,但罗马尼亚竭力强调其进口承诺应体现国际收支平衡原则,坚决反对以事先确定的在进出口之间缺乏直接联系的特定增长率方式作出进口承诺。其加入议定书附录B规定如下:(1)在互利原则基础上,罗马尼亚将增加与整个缔约方之间的贸易量、扩大与之的贸易品种,并明确打算以不低于其五年计划所规定的总进口增长率增加从整个缔约方的进口;(2)在1973年1月1日及之后由总协定第28条第1款所规定之日,或在罗马尼亚决定引入海关税则之时,罗马尼亚可在与缔约全体谈判并达成协议的情况下,对其进口承诺进行修改,若无法达成协议,罗马尼亚仍有权修改其承诺,若此,缔约方亦有权对其承诺做出对等修改。
罗马尼亚的进口承诺条款与波兰相比有两方面差异。首先,其“明确打算”(firmly intends)措词暗示该条款仅仅是一个意向声明,而非一般减让表所体现的明确承诺;其次,该条款并未提及任何特定的进口增长速度或明确的进口总量。
两国进口承诺的履行由各自加入议定书设置的审议机制监督。波兰是年度审议,在1968~1977年间共进行了9次,罗马尼亚为每两年审议一次,在1973~1987年间共进行了6次。从1968~1976年,波兰年进口增长率分别为6%、9.3%、7.9%、18%、48.9%、65.3%、41.8%、15.1%和11.4%,除1968年外,均远超过其承诺。同期,波兰向缔约方的出口年增长则分别为7.7%、9.7%、13.2%、12.5%、24.5%、38.7%、40.1%、15.3%和4.1%,尤其是1971、1972、1973和1976年波兰的出口增长远低于进口增长,从而导致与缔约方的贸易逆差加大,国际收支状况恶化。到1977年,波兰已无法履行承诺。于是,议定书审议暂停,以对其进口义务的修改进行磋商。但磋商未能达成一致,年度审议由此搁置。
罗马尼亚承诺的进口增长与其五年计划挂钩。1977年的第二次审议是其承诺履行状况的首次全面评估,但工作组报告仅得出一个笼统而含糊的结论:罗马尼亚与缔约方之间的贸易进展令人满意。第三次审议则在罗马尼亚1976~1980五年计划期末进行,对该审议周期内进口承诺的初步评估结论是:罗马尼亚从缔约方的进口在1976至1979年间增长了84%,年均增长16.5%,超过其五年计划和“国民经济发展补充纲要”分别规定的年进口增长14.5%和14.8%的要求。但同时,罗马尼亚的国际收支开始出现问题。第四次审议对1976~1980年的进口增长状况作了总结性评估,期间,罗马尼亚从缔约方的进口增长了98%,年均增长18.6%。但是,第四、五、六次审议表明,1981年以后罗马尼亚的进口承诺履行状况不能令缔约方满意,总体呈大幅下降趋势。同时,罗马尼亚贸易逆差增大,外债负担加重。因此,从第四次审议开始,缔约方再也没有得出罗马尼亚履行进口承诺的结论,而其加入议定书的定期审议也在1987年第六次审议后停止。
20世纪80年代末,随着东欧剧变和经济转型,两国申请对各自加入议定书重新磋商,并在乌拉圭回合中参与了关税减让谈判,最终以市场经济国家标准模式成为WTO创始成员。进口承诺规则由此在多边贸易体制中暂时封存。
三、中美第一阶段经贸协定中的进口承诺
中国与美国自1980年签订贸易关系协定开始即基于关税互相给予最惠国待遇,中国加入WTO亦采用关税减让支付“入门费”。但随着近年中美双边贸易差额不断扩大,美国在采取“双反”为代表的非关税壁垒和迫使人民币升值等手段均无法遏止逆差的情况下,于2018年借助“301”条款挑起贸易争端,对中国进口产品加权平均关税由2017年底的3.1%上升到2019年的12.4%,中国则作出对等回击,对美进口产品加权平均关税由8%上调至19.6%。2020年1月15日,两国从各自根本利益和全球稳定发展的大局出发达成第一阶段经贸协定,协定包括8章,其中,第6章“贸易扩大”(Expanding Trade)重新启用进口承诺规则。
表2:中国与波兰、罗马尼亚“进口承诺”比较
资料来源:波兰、罗马尼亚加入GATT议定书和中美第一阶段经贸协定。
就条款本身而言,中国的进口承诺与当年波、罗两国相比有如下五方面差异。一是适用范围不同,波、罗两国为多边承诺,适用于从所有GATT缔约方的进口,而中国为双边承诺,仅适用从美国的进口;二是承诺方式不同,波、罗两国承诺的是进口增长率,且增长率规定较灵活(见上文),而中国承诺的是进口额,并对年度进口增长有明确规定(表2);三是波、罗两国的承诺未规定适用产品范围,而中国的进口承诺明确限定制成品、农产品、能源产品和服务四大类,并有详细的产品清单和相对于基准金额的年度增长额分摊(表2);四是波、罗两国为长期承诺,中国则仅承诺两年进口量,对2022~2025年仅含糊表述为“继续保持增长”;五是中美协定虽未制订专门针对进口承诺的磋商条款,但设有“双边评估和争端解决安排”,并规定协定经双方书面同意可作修订。
四、中国履行进口承诺的主要问题
在中美第一阶段经贸协定签署的同时,全球范围突发新冠肺炎疫情,各国国内生产和国际人员货物流动受到严重影响。尽管如此,协定依然按第8.3条规定,于2020年2月14日如期生效,充分体现中国履行义务的能力和决心,但进口承诺履行过程中如下涉及购买执行、结果评估、外部影响三方面问题应予以重视。
首先,如何基于“商业考虑”执行购买承诺是中国面临的最基本问题。贸易战中,美中双方分别公布了4批次和3批次加征关税清单,涵盖几乎所有从对方进口商品(表3和表4)。协定签署时,美方取消对第4批清单二约1620亿美元中国商品拟征关税,维持约2500亿美元中国商品25%关税和约1200亿美元中国商品7.5%关税(表3),中国虽然也采取了对等停征和减半措施(表4),但显然不可能为履行进口承诺而单边取消已加征关税。另一方面,协定第6.2条第5款却规定进口承诺的履行应“基于市场价格和商业考虑”,即中方进口原则上为限于协定清单的商业行为而非政府采购。
“商业考虑”在GATT第17条中就已存在,其来源是美国政府1945年《世界贸易与就业促进建议》为“国营贸易”提出的第一项建议(见上文),在新一代国际贸易规则中演变为国有企业参与贸易的基本原则,《美国-墨西哥-加拿大协定》(USMCA)对之的界定为:相关行业或产业私有企业商业决策中正常考虑的价格、质量、可获性、适销性、运输和其他购销条件及其他因素。且不论要求中国在短短两年内增购2000亿美元特定产品是否有违“企业商业决策中的正常考虑”,也不论美国如何确保其清单内产品的“市场价格”,但如下问题是中国企业(无论私有还是国有)在进口过程中必须面对的,即在中美未对绝大多数双边贸易产品互相给予最惠国待遇前提下,如何基于“商业决策中正常考虑的价格”购买美国产品?目前,中国的主要措施是借鉴美国(USTR在对华第1批加征关税生效的同时即公布排除申请程序),采用市场化排除,即对企业按市场化和商业化原则自美商品进口申请,经核准后在一定期限内不再加征关税。但从国务院关税税则委员会已排除商品(表4)和2020年2月17日公布的可申请排除商品清单(696个8位税则号)看,总数仅占加征关税税则号约1/10。而且,对进口企业而言,排除程序耗时,结果还具不确定性,若存在其他市场最惠国税替代品,应该无理由申请排除。因此,如欲确保承诺履行,政府可进一步采取如下措施:精准扩大排除范围、加快排除审核、对历史上主要自美采购商品实施暂定税率、对农产品和能源产品可通过国有企业增加进口储备等。
表3:贸易战中美国对中国加征关税及排除
注:USTR于2020年3月25日发布公告拟对原产于中国的新冠肺炎防疫进口物资作进一步排除。资料来源:美国贸易谈判代表办公室(https://ustr.gov)。
表4:贸易战中中国对美国对等加征关税及排除
注:根据税委会公告(2018)10号和(2019)1号,对第1和第2批中涉及汽车及零部件的211个税目商品自2019年1月1日起暂缓加征关税,税委会公告(2019)5号决定自2019年12月15日恢复加征,但因达成第一阶段协议而未实施。此外,按照财政部防控新冠肺炎疫情进口物资免税政策,2020年2月1日,税则委员会发布公告,对原产于美国的进口防疫物资,恢复我国对美232措施所中止的关税减让义务、不加征为反制美国301措施所加征的关税,对已加征税款予以退还。资料来源:中国财政部关税司网站(http://gss.mof.gov.cn/)。
其次,承诺执行的结果评估可能受进口基数和中国进口增长额统计方式的影响。双边统计不对称性是货物贸易中的常见问题,其原因非常复杂,主要包括:贸易伙伴(产地国和出口国)分类标准、计价方法(FOB价和CIF价)、统计制度(总贸易体系和特殊贸易体系)等差异。中美双边贸易中,统计的非对称性问题尤为突出。以2017年和2018年为例,美方统计货物贸易逆差分别为3752亿和4192亿美元,中方统计顺差则分别为2758亿和3233亿美元,差异竟达千亿美元,其中,西向贸易(美国对中国的出口)统计差异约为总差异的25%。就本协定进口承诺涵盖的能源产品(HS码2701、2709、271012、271111-13、271119、271311-12和290511)为例,随着近年贸易额的增长,双方统计差异也在不断扩大(表5)。
服务贸易的双边统计不对称问题更为复杂,其主要原因在于服务的无形性和数字化、统计分类的国际差异,以及贸易模式多样性(跨境交付、境外消费、商业存在和自然人流动)所导致统计方法的复杂性(BOP统计和FAT统计)等。以2017和2018年为例,美国统计对中国服务出口额分别为560亿和571亿美元,而中国商务部统计2017年自美国进口服务就已达871亿美元。就本协定进口承诺涵盖的主要服务部门为例,中美之间的统计差异程度远高于货物贸易(表5)。
因此,2017年基数和2020年、2021年进口额是采用美国出口统计还是中国进口统计是评估中国是否履行承诺的关键问题之一。协定显然预见到了该问题,第6.2条第6款规定:进口承诺是否落实的判定依据是两国官方贸易数据,若各自数据得出相互矛盾的评价,双方应就此进行磋商。但是,值得注意的是,作为协定第6章附件的进口承诺清单明确规定仅以英文文本为准,只有双方完成并核实共同认可的中译文本后,中英文本才具同等效力。这是否暗示,在争端和磋商中,优先采用英文文本?而该清单英文文本标题为:美国未来2年对中国的出口增长,且清单中服务贸易的统计分类完全基于美国经济分析局标准,这是否暗示承诺的执行评估是从美国出口的角度而非中国进口的角度进行?
第三,对中国与第三国贸易关系的影响。此类影响包括两方面:一是中国对美国的进口承诺是否会对与第三国贸易产生转移效应?二是第三国在与中国的双边贸易中是否会效仿美国的做法?
表5:第一阶段协定涵盖部分商品和服务的双边贸易统计差异(2010-2018)(单位:亿美元)
资料来源:根据UNComtrade和WTO服务贸易数据库计算整理。
在进口承诺涵盖的四类产品中,2017年中国农产品进口主要供应地及其份额分别为美国(19%)、巴西(19%)、欧盟(12%)、澳大利亚(7%)和加拿大(5%),制成品分别为欧盟(19%)、韩国(17%)、中国台湾(16%)、日本(14%)和美国(10%),能源产品分别为俄罗斯(13%)、沙特阿拉伯(10%)、安哥拉(10%)、澳大利亚(8%)、伊拉克(6%)和美国(3%),服务贸易则分别为中国香港(20%)、美国(19%)、日本(7%)、澳大利亚(6%)和加拿大(5%)。如果进口总规模不变,增加自美国进口必然会侵蚀其他贸易伙伴对中国大陆的出口。但是,2008~2018年中国货物和服务进口年均复合增长率分别为6.5%和12.6%,而且,随着中国不断推进高水平对外开放,还会继续带来贸易创造效应。另一方面,2017年自美国货物和服务进口分别占中国总进口的8.4%和18.6%,而2020年承诺进口货物和服务增长额分别仅占2017年基准水平的3.5%和2.8%。因此,对美进口承诺不大可能从根本上改变中国与其他贸易伙伴的既有贸易格局。
尽管如此,美国对中国不断强化“非市场经济”待遇的示范效应不可低估。特朗普上台后,美国一方面在反倾销中继续认定中国为“非市场经济”国家,另一方面加快修订针对中国的贸易规则,如在多边框架下,谋求WTO制定新规则应对“非市场经济”国家挑战,在区域框架下,对NAFTA重新谈判而达成的USMCA设置针对“非市场经济”国家的“毒丸条款”,此次中美协定在双边框架下重新启用处理与计划经济国家贸易关系的“进口承诺”,则明确表明美国政府对中国的“非市场经济”国家认定已不限于反倾销等贸易救济层面。与此同时,中国的其他主要贸易伙伴已一定程度受美国影响,如欧盟于2017年12月20日实施的反倾销新规,虽不再对WTO成员适用“非市场经济”替代国价格,但引入市场“重大扭曲”概念和标准,对中国待遇未发生实质性变化。2017年以来,欧盟、日本与美国多次发布贸易部长联合声明,反复强调WTO规则改革的重点是非市场主导政策和做法、国有企业、产业补贴等问题。虽然短期内欧、日不大可能要求中国对其作出类似的进口承诺,但很可能受中美协定影响提高对中国的市场准入要价,如欧盟已明确将“中国-欧盟全面投资协定”(EU-China Comprehensive Agreement on Investment)谈判作为重新平衡双边市场不对等开放的主要工具,并希望在2020年底结束谈判。在此背景下,中国应该趁势而为,加快与主要贸易伙伴的区域贸易和双边投资协定谈判,在推进高水平对外开放的同时,降低外部环境的不确定性。
五、小结
中国在中美第一阶段经贸协定中的“进口承诺”备受关注,本文对国际贸易协定中此类条款的历史和现状进行深入考察,得出如下结论:
首先,进口承诺是市场经济国家与缺乏有效关税制度的“非市场经济”(尤其是计划经济)国家对等贸易最原始、最基本手段,其历史已有百年,其目的是谋求两类不同体制国家的贸易合作。在多边贸易体制中,波兰和罗马尼亚就曾采用此类条款换取GATT缔约方最惠国待遇,并经历了由“进口承诺”到关税减让的转变。
第二,相对于贸易战,中国的“进口承诺”确实管控了分歧、避免了贸易冲突的升级,但是,由多边最惠国(关税)待遇转变为双边进口承诺,体现了中美贸易关系的倒退。美国不仅不承认中国的市场经济地位,反而采用处理与计划经济国家贸易关系的措施手段,凸显其日益强调中国国有企业主导的经济体制对其既有贸易规则的挑战和贸易利益的侵蚀。因此,可以认为,要求中国作出进口承诺是美国在对“非市场主导政策和做法”形成新规则之前的过渡之举。
第三,双边协定的签署仅仅是解决分歧的开端,承诺的履行才是关键。在这过程中,中国需要克服一系列问题,尤其是在进口承诺条款本身有违市场原则、双边贸易未给予最惠国待遇前提下,如何做到承诺的履行“基于市场价格和商业考虑”;在双边贸易统计不对称问题尚未找到解决方案的前提下,如何正确和客观评估承诺的履行状况;在履行承诺过程中,如何不对与第三国贸易关系产生负面影响。
(本文转自:《国际经贸探索》2020年第6期)
作者简介:
张斌,东华大学旭日工商管理学院经济与贸易系教授
原标题:《张斌:国际贸易协定中的“进口承诺”:历史与现状》
阅读原文
 发送邮件至zhengwu@thepaper.cn申请加入澎湃政务号或媒体团
特别声明
本文为政务等机构在澎湃新闻上传并发布,仅代表该机构观点,不代表澎湃新闻的观点或立场,澎湃新闻仅提供信息发布平台。

评论(0)

热新闻

澎湃新闻APP下载

客户端下载

热话题

关于澎湃 在澎湃工作 联系我们 广告及合作 版权声明 隐私政策 友情链接 澎湃新闻举报受理和处置办法 严正声明