技术和数据要素，赋予城市新的生命——中国城市规划学会在线系列专家研讨会

导读

3月30日，中共中央、国务院印发了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，分类提出土地、劳动力、资本、技术、数据五个要素领域的改革方向和具体举措，部署完善要素价格形成机制和市场运行机制。《意见》不仅为深化要素市场化配置改革明确了方向和原则，也对做好各级各类规划工作具有极其重大和深远的影响。

为推动规划行业认真学习、深刻领会这份重要的基础性文件，中国城市规划学会于近期在线组织召开了系列专家研讨会，分“土地要素、劳动力要素、资本要素、技术与数据要素”四个专题进行研讨。本期将推出于4月30日召开的“技术与数据要素市场化与规划改革专题研讨会”相关内容。

主持人

石楠：中国城市规划学会党委副书记、常务副理事长兼秘书长、教授级高工

专  家

（按发言顺序为序）

王  凯：中国城市规划学会区域规划与城市经济学术委员会主任委员，中国城市规划设计研究院院长

吴志强：中国城市规划学会副理事长，中国工程院院士，德国工程科学院院士，瑞典皇家工程科学院院士，同济大学副校长

李晓波：自然资源部信息中心副主任

袁  昕：中国城市规划学会常务理事，北京清华同衡规划设计研究院院长

张  勤：中国城市规划学会常务理事、学术工作委员会副主任委员，杭州市规划和自然资源局副局长

李满春：长江学者特聘教授、万人计划学者，南京大学地理与海洋科学学院党委书记

阚长城：百度地图慧眼技术架构师

罗  晖：中国国际科技交流中心主任，中国科协新技术开发中心主任

在要素市场化改革的过程中，技术创新越来越显现出其在城市发展中的驱动作用和在区域发展中的带动作用。石楠指出，随着互联网技术的发展，传统的区位论、地价模型等受到很大挑战，处于一些信息流、网络节点的区位反而更具有竞争优势。各种要素相互之间存在一种联动机制，这种联动在现实生活当中每天都在发生着。要素市场化配置会对规划师和城乡规划学产生什么样的影响，这值得我们总结和思考。

一、构建更加完善的要素市场化配置体制、机制

1、推进要素市场化配置，提升经济韧性

王凯认为，推进市场化改革的关键，是生产要素的市场化。《意见》提出了五大要素的改革方向和下一步的重点任务，这对于形成生产要素从低质、低效向优质、高效的递进起到积极的推动作用。

袁昕表示，当前我们更要关注拉动内需，升级产业，加强经济内循环的能力。危机之下，市场需要注入新的活力。要素资源化，资源市场化，再把市场化的资源资本化，这样才是保证资源要素在内循环的过程中真正地循环起来，促进经济社会发展。

吴志强认为，改革4.0的着眼点是实现“无形之手”和“有形之手”合力的最大化。改革在一定程度上突破了经济范畴，体现出经济改革与治理改革联动的特点。而要素的市场配置是国家价值的增长与经济韧性的要求。

要素决定一个国家的经济禀赋，也决定一个国家的经济韧劲。吴志强表示，商品和服务与要素市场之间有序流动，市场体系的增值效应才能充分显示，面对危机时才能保持足够的抗打击能力。此次疫情对全球经济产业产生了巨大的影响，疫情后必须通过要素市场化配置提升经济韧性。以英国面对经济危机时的要素市场化配置为例。当时英国全面衰退，Peter Hall提出建立企业特区（Enterprize Zone），让渡权力给企业的方案。撒切尔支持此举，在上台后撤销了大伦敦议会，规划政策相应调整：成立中央直属的开发公司（UDC），通过旗舰项目的建设以及建立企业特区（Enterprize Zone）推动城市发展。前伦敦市长肯·利文斯通的经济顾问John Ross认为要素市场化配置是应对城市经济衰退的重要方向。

2、促进科技成果转化，提升数据资源价值，推进技术、数据要素的市场化配置

王凯表示，《意见》提出，推进政府数据开放共享，提升社会数据的资源价值，这点非常重要。此次突发的新冠肺炎疫情，证明了政府部门之间内部数据没有完全打通，政府和社会之间的数据没有充分共享。

技术、数据是信息社会、数字经济时代最具时代特征的生产要素。对于一个国家而言，数据是综合国力的重要体现。李晓波指出，在我们国家进入工业化、城镇化、信息化同步推进，特别是信息化发展势头越来越猛的时代，信息流确实引领了技术流、资金流和人才流。数据化和技术，也是一个地区或者一个城市创新能力最重要的体现。在这十几年，各地大力发展智慧城市，发展大数据，大力加强网络基础设施，建设科学城等，都是为了提升一个地区的创新能力。对于一个企业而言，数据是企业最核心的竞争力。以前企业发展一般更看重资金，现在则更看重企业的核心专利和核心数据资源。

经过这一段时间的改革探索，将经济运行和城市治理立足于市场机制上，是非常重要的导向。最近中央出台的构建更加完善的要素市场化配置体制机制，其中技术要素部分，强调深化科技成果使用权、处置权和收益权改革，对此，罗晖认为，这本质就是科技界的联产承包制，解决了生产关系中的问题，能够极大释放科技第一生产力。科技体制改革将近40年的时间里，最难解决的问题，第一是科技与经济结合的问题，第二是怎么调动科技人才积极性的问题。人才积极性之所以调动不起来，就是没有落实激励机制，其中包括我们对知识、劳动的价值认可，和对人才的评价。知识产权也是有市场价值的，人才本身在市场也有价值。把这两个要素放在市场上来配置，在市场上定价，才能够充分激发积极性。

罗晖指出，技术要素的市场化配置，核心是所有权的改革。近年来已经推进了使用权、转让权和受益权改革的一些试点，但是没有触及所有权。这次文件提出，开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点，改革的试点实际上要把所有权放到知识产权产出的单位和个人，这也是在前几轮改革基础上的一次完善。如果把所有权的问题解决，就能够把指挥棒，从过去注重发论文，转向更加注重科研活动的价值体现，这点非常重要。

二、推动要素流动，促进互融互通，助力规划深化改革

1、加速促进技术、数据要素流动，提升数据科学性，推动数据开放共享

如何有效促进技术与数据要素的流动？袁昕表示，首先要解决数据的标准化、规模化和安全开放的问题，在供给和需求之间架设联系和保障。规划本身并不产生多少数据，更多时候是数据的使用方，依赖于各种政府开放数据、社会化或者商业化的多元数据。在工作中，我们跟各类运营商或数据提供方谈合作时，都要花费很多精力对数据的质量、标准、价格等进行讨论，很多政府数据也因为无法取得授权而不能进入流通环节。数据要素流动也可以反过来促进数据生产的规模化，降低成本；与此同时，我们更希望提供方可以按照我们的需求提供处理后的数据，既提高安全性也提高效率。

阚长城建议，通过激励数据开放、推动数据共享，破解数据市场的“割据”，让数据、服务在企业与企业，企业和政府之间更高效流通，助力规划改革。

目前，数据服务的单向流动特征明显。地图平台是信息发布和提供的主体，而公众与平台之间的反馈和互动则有待提升。阚长城表示，数据服务不仅仅要在市场的主体之间流动，还应该更好的服务民众，提升数据服务的公平性，发挥其更大的社会价值。

阚长城认为，我们不仅要关注数据能不能用，更要关注数据质量、标准、安全等问题，以此提升数据的科学性。目前行业数据缺乏统一的标准，存在数据指标和口径不统一等问题，这就需要规范数据生产和实践流程，加强指标的顶层设计和计算标准的统一。

阚长城提出，我们可以从这些方向深入思考：

（1）正确评估数据价值，建立良好的数据交易市场化机制；

（2）在国土空间规划编制中，实现开放共享与保密之间的平衡，促进数据要素的自由流动和有序利用；

（3）将地图平台无缝整合进规划流程，特别是将规划接受公众反馈的能力和全面考察经济社会的技术纳入，实现跨界融合；

（4）统合规划界和数据界，共建大数据联盟，出台大数据标准，制定大数据实践规程，促进其使用规范化、标准化。

2、在规划领域开展技术和数据要素市场化配置的难点

李满春表示，如何优化技术和数据要素的配置，还是一个全新的课题。数据要素缺少空间形态和载体，因而国土空间规划比较难通过调整空间结构和规模，改变功能等方式来进行直接干预。此外，技术和数据要素也没有稳定的空间依附关系，流通方式极为灵活，规划难以通过空间用途管制对它进行有效的调整。因此技术和数据要素的市场化配置在规划领域，管理手段存在信息反馈滞后等问题。一是规划的空间工具无法有效、直接对技术和数据要素的流动施加干预；二是规划的弹性和管理难以及时改变，进而适应技术和数据高速流动的需求；三是规划技术的进步和规划数据的更新，普遍落后于当今社会的科技发展速度与数据更新频率，两者难以同步衔接。

三、充分发挥规划作用，推进技术与数据要素市场化配置

1、城市规划在市场化要素配置中的作用

《意见》强调要促进要素有序流动，提高配置的效率，进一步激发全社会的创造力和市场活力，推动经济发展的质量变革、效率变革和动力变革。张勤提到，之所以说城市规划是公共政策，很重要的一个方面就是规划在资源（要素）配置方面的作用。在要素配置中，既要讲究效率，又要讲究公平，规划工作的责任重大。一方面要发挥好规划对要素配置的引导作用，改变过去规划里面很多陈旧的、不利于要素市场化配置的东西，积极促进要素的市场化配置；另一方面要在更高的水平上保证要素配置的公平性，促进社会的和谐发展，让人民满意。

李满春表示，我们要深刻认识技术和数据要素对于发展的作用。在资源环境紧约束之下，数字经济的飞跃发展已经引领了全球经济形态的变革，它由工业经济向信息经济、知识经济、智慧经济等形态转化。由此引发了经济社会安全发展的思考，也延伸出空间资源配置和再生的新模式。国土空间规划是市场要素配置的一个重要抓手，它的主要的作用体现在，我们如何能够克服市场配置的盲目性，引导市场要素有效流通，进而推动资源配置效益的最大化，效率的最优化等。

一方面，要素资源的空间优化配置本身就是规划的灵魂，也是规划最大的价值体现。另一方面，传统的目标导向的规划已经转型为当前的底线管控、生态优化和安全导向的新型空间规划。所以李满春提出，新型的国土空间规划对于市场要素配置的作用方式，可以概括为空间引导、流通调节、区域统筹这三个方面：

（1）引导土地、劳动力等要素的合理聚集，以集约化的空间推动高质量的发展；

（2）调节土地、资本、劳动力要素的流通方向与流转规模，避免市场盲目性引起的要素资源的浪费，从而为破解经济发展中的结构性矛盾、协调安全与发展之间的关系等奠定基础；

（3）统筹国内外、发达地区与欠发达地区、城乡等的跨区域资本、技术、数据要素的流通关系，从而为国际优质市场要素的安全引入和国内优质市场要素的公平共享提供空间支撑。

2、面对技术、数据要素市场化配置的规划应对

张勤表示，规划工作有三个很重要的着力点。一是在宏观上，要加强对要素集聚和扩散规律的研究。二是在微观上，要研究什么样的组合能实现更高效的匹配。三是在过程上，要研究如何形成维护效率配置公平与效率的机制。

吴志强指出，规划必须成为要素空间成功配置的关键，自上而下的政府意志与自下而上的市场动力之间的匹配设计。物质与人体的全球化被压抑，数字与思想的全球化将崛起。回归城市的生命力视角，是认识数据要素市场化配置对城市及其治理的关键。核心是如何通过数据要素的配置增强城市生命力，即提升城市发展的可持续动力和面对危机的抗打击能力。与过去任何一种生产要素不同的是，数据既是生产要素，同时本身也映射了社会关系，对于城市而言应该回归治理本身，不仅仅是数据的治理，背后隐含的是社会关系的治理，更是未来智慧社会治理的核心。规划就是要把城市发展的“人力、资本、土地、知识、技术、管理制度、数据”七大要素在空间上进行成功配置。

袁昕表示，国土空间规划，面上规划的是国土空间，里子上是要从社会空间、经济空间、生态空间、人文空间等方面进行资源与空间的匹配和布局。在要素转化流动和空间生产的过程中，我们需要思考，在将相对固定的空间资源的分配与流动性日渐增强的人口、资本、信息等要素资源的聚散之间形成合理配置的过程中，规划如何发挥关键作用。这个作用发挥好了，就是规划的价值体现，这对规划人是一个很好的机会。在信息化时代数据要素市场化配置之时，规划的价值和技术优势应该得到重视和充分的发挥。

第一，从规划的角度来讲，规划人应该有自己的价值观，那就是要以什么样的空间资源来匹配要素流动的未来趋势。变化是永恒的，我们的优势就在于规划一直关注变化，善于分析变化中的问题。对城市的认识和理解，以及对空间动态变化的持续跟踪，本身就是规划的技术长项。我们既乐于看到变化，从行业、专业、产业上来讲，我们也希望变化。

第二，从市场的角度来讲，经济活动的核心是交易。而市场交易的过程一定会带来要素流动，从而反过来对承载这些要素的空间提出新的需求。我们应该充分发挥规划对未来发展的科学预判的能力和优势，通过空间资源的布局主动引导要素合理流动，而不是仅仅在基础设施建设等的被动跟从。

第三，国家治理的目标必然要通过逐级分解来落实，但目标逐级分解的过程也是一个碎片化的过程，碎片化使得局部对宏观整体目标失去了更清晰的认识和理解，当局部遭遇问题时无法在更大的范围形成有效应对，反映出对宏观整体的变化无法适应，解决这个问题最有效的方法是信息化。国土空间规划强调“一张图”，强调信息化，但“一张图”不仅仅可用来监督实施国土空间规划，而还应该更进一步成为智慧城市的空间底图，支撑精细化治理、促进社会经济的整体发展和高效运行。我们不仅要研究各要素之间的关联关系，更应该抓住各要素资与空间供给之间的关系作为切入点。我们要通过数据和对城市发展规律的深入研究，并通过智慧城市的系统建设来实现部门与部门、下级与上级、局部和全局的协同，最终实现国家治理的现代化。

袁昕认为，规划行业应该充分发挥我们自身的优势，建构核心能力。我们应该加强数据分析能力，在信息化的基础上，发挥对城市理解的优势。不能简单地理解为空间数字化就叫数据资产，在信息化的浪潮中，这些数据的价值并不高，数据资产真正的价值在于那些精确反映城市运行的不同阶段、不同区域、不同特色的评估、分析、预警模型，这才是将来真正能够进入市场进行交易的数据产品。大数据不仅是一种分析手段，更是一种思维方式，是一种通过多元数据的校验并模型化的分析能力。

李晓波表示，要立足于数据生产、流通、管理、加工、增值服务，围绕全链条来设计我们规划的服务。

（1）在数据的生产阶段，空间规划重点关注数据的接收台站、数据的生产企业、单位的建设。例如空间数据有地面的接受站，测绘有很多基准站，这些应该纳入数据生产要考虑的问题，这个可能以前是不太重视的。

（2）数据传输方面，关注新的数据传输设施的建设，如管线、基站等。

（3）要考虑大数据中心、云中心的建设。城市总体规划、详规可能将它作为一个高新技术产业园去对待，但是实际上，可以把它作为一个体系去思考。将一个城市的数据生产、数据汇录、融合管理，纳入网络化的体系中来思考需要哪些节点和设施。

（4）今后从事于信息数据内容产业的有关机构、企业的建设。包括各级数据中心、信息中心，以及企业里面的信息中心，应该将它们纳入到空间规划里来考虑。

李满春指出，空间规划应该在以下几个方面重点予以考虑：

（1）国土空间规划在功能分区的基础上，增加创新空间的分区，也就是通过赋予技术和数据要素以实体的空间形态，通过实质性的空间落地来引导技术和数据要素的空间流向。

（2）加速推进规划编制、评估、监管等全过程的智能化，来应对当今社会高速度、快节奏的数字经济、智慧经济形态的变革。

（3）空间规划要更加强调人居环境优化与生态环境保护，来推动先进生产力和生态环境保护、保育相结合，真正践行“绿水青山就是金山银山”，实现可持续健康发展。

（4）进一步加强规划的数字管理，提升规划的适应性和支撑能力。进一步强化规划对于社会治理的促进作用，和对于空间治理体系和治理能力现代化的推动作用。

3、技术创新和数据应用对城市规划的影响

对行业发展和学科发展，王凯提出建议：从发展的趋势来看，技术创新和数据应用对城乡建设规划管理会有很大影响。一是，城市管理需要技术与数据提供重要的手段和支撑。5G、大数据、云计算等最新的技术，在城市生活当中的应用比以往任何时候都要重要，新冠疫情中的数据统计、分析已经反映了这一点。同时，城市的发展越来越复杂，各方面要素的累积带来的几何级数的变化越来越多，城市比以往任何时候都更加需要新技术。二是，可以比较立体地对城市存在的问题进行分析和评判。过去我们谈空间组织结构，更多的是从效率和宜居的角度来讲，以后还要增加健康和安全这两个维度的考虑。

四、数据要素市场配置如何推动规划改革

1、推进数据市场化配置面临的挑战和难题

李晓波认为，有以下三点挑战和难题。

（1）规模化和标准化的数据生产能力不足。

大家都在产生数据，但在大数据中“掘金”很费劲。我们缺乏规模化、标准化的数据，以及对一些重要要素的系统性的数据生产能力。包括遥感数据、地面调查各种自然资源的状况，以及各个城市人的状况、人的流动、各类设施的数据等，都很零散。

（2）数据共享、整合程度远远不够。

一是，原来的数据大多在政府，而现在的数据大多在企业，例如腾讯、电信运营商等。当涉及到企业的时候，数据产权不明晰，也缺乏相应的法律政策保障。二是，缺乏数据开放共享的刚性办法。三是，数据的交易机制尚未形成。

（3）专门化的增值服务产业才刚刚起步。

土地要素最后形成土地市场，但很难有专门从事数据内容加工处理的产业。例如遥感数据，现在西方很多都是商业卫星，而我们才刚刚起步，还有很多工作要做。

罗晖提到，数据作为要素进入市场配置会带来很多的新的发展空间，也有亟待解决的新问题，比如说数据确权、数据征税等。有一些领域存在把个人数据和个人隐私在市场上进行交易，因此也带来很多伦理问题，值得关注。另外，数据跨境流动可能还会带来关税问题。现在OECD（经济合作与发展组织）正在组织130多个国家进行数据征税的磋商，这对一些大的平台企业、新媒体企业也会带来一些影响。对此，罗晖指出，现在非常有必要起步，抓紧研究有关数据领域的相关规则。

2、数据要素在城市规划中的应用实例

吴志强指出，数据在城市规划里面起到六大作用：认识规律、问题诊断、未来推演、方案研制、事实评价、方案优化。他挑选出长三角41个城市所有的100多个创新要素，经过筛选留下9个决定性要素，称之为K9。用K9来评价41个城市，就能看到每个城市显现出来的短板。反过来把41个城市的每个短板，用人工智能自动匹配，寻找其他城市的长板来取长补短。数字跨越城市成为城镇群要素配置的重要手段，吴志强称其为和板理论，即长短板在群落之间的弥补。

王凯表示，通过数据统计和分析，我们看到应对新冠疫情的过程中反映出来许多问题。

一是公共医疗建设短板。公共卫生资源结构性问题突出，难以应对大规模的疫情爆发。通过数据可以看到，武汉的千人医疗床位数、万人三甲医院数等从数量上来看并不低，但是传染病医院严重不足。另外，医疗设施布局不合理，过度集中于中心城区。武汉66家定点医院的发热门诊，从空间上来看主要集中在中心城区，在15分钟之内能步行到达最近定点医院的小区仅占12.5%。

二是城市应急防控短板。社区基层治理能力弱，服务能力不足。疫情爆发以后，我们针对社区做了7000份问卷调查后发现，人们认为社区封闭后最短缺的是便利店，就是满足基本生活的买菜，买蛋、奶、肉。此外，老城区、老旧小区一方面存在卫生风险隐患，另一方面封闭管理期间条件不足。据统计北京有物业管理的小区覆盖率不到50%，而西安仅30%。

王凯指出，从本次新冠疫情的突发来看，当前城市建设的短板在健康、安全和基层民生的保障不足上，反映了过去多年来规划建设工作忽视城市社会的基本需求。未来的城市规划建设管理要重点关注健康和韧性两大主题，回归城市规划的根本目标，以人民为中心，建设安全、健康、宜居、可持续的城市环境。

3、数据要素对规划工作的影响

张勤认为，数字经济正在改变我们的生活，还需要不断认识不断适应。当前，可结合《意见》对加强数字要素标准化建设的要求，积极推动将空间数据的标准化建设，纳入国家数据标准化建设。建议国家改革统计制度，建立以空间数据为索引的经济、社会信息统计构架，为科学决策、智慧管理，提高治理能力和治理水平提高保障。规划工作可以渗透到管理的过程中去。基于数据要素标准化，今后的规划成果不是一个方案，而是可供动态选址的多场景的方案集（菜单）。规划师可以在规划中提供一个演绎的逻辑关系，用户可以根据相关“数据”的变化实时调整方案。今后，规划成果都要数字化，将若干个规划里面的相应图层抽取出来，随时都能按照服务对象的要求，整合成一个空间一致、要素匹配的“新规划”，真正实现“多规合一”。 

五、技术要素市场配置如何推动规划改革

张勤表示，技术要素主要是指科技成果，是城市实现创新发展的源泉。直观上，技术要素似乎与我们通常讨论的空间问题关系不大。但是，技术要素的形成需要空间支撑，技术要素的成果转化更需要空间保障。规划工作不仅要为技术要素要实现价值创造条件、提高保障，而且要发挥好引导作用，促进技术要素与生产体系结合、与生活结合、与城市建设和管理结合。我们要认识技术要素转化机制，分析技术要素集聚、扩散的规律，特别是技术要素孕育和转化过程对空间的需求，并在规划工作中做出积极主动的回应，譬如当前各地纷纷开展的城市创新空间、创新中心的规划。针对目前城市经济转型升级过程中，企业自身发展中蕴藏的科技创新动力，张勤局长以杭州的一些项目为例，特别呼吁规划同行注重以龙头企业为依托的创新空间集群现象，在布局龙头企业这颗“彗星”的同时，为与龙头企业共生的“慧尾”提供充足的生长空间。这些“慧尾”企业，大量的是支撑“彗星”发展的技术机构，对发挥技术要素对城市发展的促进作用意义重大。

张勤指出，各地的新冠疫情防控提醒我们重视一个反应城市发展本质的现象。城市是一个有机的生命体，这个生命体是由类似社区这样的细胞或组织构成的。每一个细胞就是一个“地域生存综合体”，能维持独立生存。我们要总结经验，重视城市“细胞”的生长和组织。随着技术要素市场化的推进，城市中会出现很多新的我们过去不熟悉的生产单元，我们要去认识它，并为它提供好服务。要对用地属性变化的管理，要考虑产业的周期，才好进行管理的政策引导。要研究制定有利于空间流转的政策。