(全文+权威解读)司法责任制综配改革实施意见,你关心的都在这里

2020-08-05 18:00 来源:澎湃新闻·澎湃号·政务

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《最高人民法院关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》的理解与适用
作 者 | 刘 峥 何 帆 危浪平
单 位 | 最高人民法院司改办
2020年3月,中共中央办公厅印发《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》(以下简称《意见》),就进一步深化司法责任制综合配套改革作出部署。为确保党中央关于司法体制改革的重大决策部署和《意见》提出的各项任务举措在人民法院不折不扣落到实处,最高人民法院日前印发《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》(以下简称《实施意见》),围绕加强法院政治建设、健全审判监督管理、强化廉政风险防控、推进人事制度改革、优化司法资源配置等五大方面提出28项配套举措。现就《实施意见》的起草思路和若干重要问题说明如下:
一、《实施意见》起草的总体思路
《实施意见》是深入贯彻落实中央关于深化司法责任制综合配套改革部署的重大举措,也是今后一个时期人民法院全面落实司法责任制的重要指引,起草的总体思路:
一是紧紧围绕中办《意见》要求,对标对表各项改革任务,结合前期改革进展,逐项予以细化,提出配套举措。
二是结合各地改革实际,统筹考虑前序改革和后续举措的关系,推动各项制度更加成熟更加定型。已有规定的不再重复,需要完善的的进一步优化调整,落实不到位的加强指引督促,实践探索可行的推动巩固成型。
三是充分考虑改革举措的针对性和可操作性,强调总体规划和实践推进相结合,结合不同层级法院职能定位,明确各自主体责任和对应改革举措,便于操作实施。
四是对于尚未成熟的改革举措,采用倡导性、指引性规定,不强推硬上,为地方法院进一步完善相关制度预留政策空间和探索余地。
二、关于加强人民法院政治建设
人民法院首先是政治机关,要强化政治机关意识教育,严明党的政治纪律和政治规矩,坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,增强“四个意识”,坚定“四个自信”,做到“两个维护”。结合人民法院政治建设实际,《实施意见》旗帜鲜明地提出,坚持把党的政治建设摆在首位,坚持突出政治标准选任用人,全面落实从严治党主体责任。坚持把党的领导贯穿于司法改革全过程,深刻把握全面落实司法责任制和严格执行民主集中制的关系,确保人民法院依法独立公正行使审判权。
三、关于健全审判监督管理机制
司法责任制改革的核心,是正确处理审判权运行机制中放权与监督的关系。改革推进过程中,各级法院探索积累了很多有益的经验,但部分地区仍然存在思想认识不到位、审判责任不落实、监督管理不够有力、裁判尺度不够统一、惩戒机制尚不完善等问题。《意见》强调要健全内部监督管理机制、优化司法职权配置,《实施意见》也从七个方面予以细化落实。
一是完善审判权力和责任清单。
审判权责清单是健全审判监督管理机制、完善审判权力运行体系的基础。最高人民法院2019年印发了关于完善审判权力和责任清单的指导意见,明确了院长、庭长、合议庭、独任法官等审判人员和审判组织的权力和责任。只有严格落实独任法官、合议庭办案责任制,才能充分发挥法官在办案工作中的主导性作用,确保法官集中精力尽好责、办好案。同时,明确院庭长审判监督管理职责权限,厘清依法监督管理与不当干预过问案件的界限,才能做到监督有据、监督有力、监督有效,防止不敢监督、不会监督、无序监督的现象出现。
《实施意见》要求各级法院制定本院权责清单,按照不同审判人员类型职责,逐项列明权责内容和履职要求,重点就确保规范有序行权、强化审判监督管理等事项作出细化规定。同时要求探索权责清单的智能化应用模式,实现对各类履职行为可提示、可留痕、可倒查、可监督。例如,上海法院将权责清单内嵌于日常工作考核系统,实现权责清单权重化、标准化、信息化。吉林高院将负面清单纳入廉政风险防控范畴,梳理形成115个风险点,进一步厘清了权力运行边界。
二是完善“四类案件”识别监管机制。
对“四类案件”实行科学监管,是院庭长依法行使审判监督管理职权的关键抓手。“四类案件”涵盖涉群体性纠纷、可能影响国家安全和社会稳定的案件、疑难复杂且有重大社会影响的案件、与类案可能发生冲突的案件、反映法官有违法审判行为的案件等。从各地实践来看,抓好对“四类案件”的审判监督管理,是确保此类案件公正高效处理的重要保证。因此,进一步细化“四类案件”类型、完善识别机制、健全监管举措,对提升案件审判质效具有重要意义。
《实施意见》要求各级法院结合审级职能定位和案件规模、人员数量等实际,细化“四类案件”类型,完善院庭长监管“四类案件”的发现机制、启动程序和操作规程,明确院庭长行使审判监督管理权要坚持事中监督、全程留痕、组织化行权原则。同时要求以各高级人民法院为主,推动建立“四类案件”自动化识别、智能化监管系统,提高审判监督管理的信息化、专业化、规范化水平,这也是下一步加强审判监督管理的重点工作之一。目前,上海、江苏、浙江、江西、广东、四川等地法院结合本院实际,进一步细化了“四类案件”类型,推动对重大敏感、长期未结、违纪投诉、舆论关注、疑似虚假诉讼、涉及特殊主体等案件信息自动识别、动态更新、推送监督,并在系统中提示关联案件情况,起到了较好的监督管理效果。
三是优化审判团队组建。
司法体制改革全面推开后,法院办案模式逐渐由法官“单打独斗”向团队化协作方向转变。实践证明,根据审级职能、人案特点,因地制宜组建不同类型的审判团队,能够有效提升办案效率。改革之初,多数基层法院组建了由一名法官与法官助理、书记员组成的审判团队。随着改革深入推进,审判团队组建模式日趋多元。有的法院采取“以老带新”模式,由资深法官与若干新入额法官组建审判团队;有的法院采取审判团队与合议庭“混编”模式,审判团队内部嵌入若干合议庭;尤其在一些审判人员较多的基层法院,内设机构改革后出现了“百人大庭”,审判庭内部又细分为若干相对固定的审判团队,并赋予团队负责人一定管理职能和事务分配权限。在民事诉讼程序繁简分流改革试点地区,中级法院可以适用独任制审理民事第二审案件,审判团队组建模式也有相应调整。
针对上述情况,《实施意见》规定,基层、中级人民法院应当综合考虑人员结构、案件类型、难易程度、综合调研等因素,适应繁简分流和专业化分工需要,灵活组建多种类型的审判团队。但是,必须理顺审判团队、审判组织与审判机构之间的关系,确保审判团队负责人、独任法官、审判长、副庭长、庭长工作权责明晰合理、事务分配衔接有序。在具体运行过程中,要发挥审判团队扁平管理、协同高效、利于监督的优势,不宜在团队内部再设置复杂的管理层级,防止叠床架屋、降低效率。
四是完善案件分配机制。
为全面落实司法责任制,人民法院的案件分配机制应当是以“随机分案为原则,指定分案为例外”。一般情况下,可以指定分案的案件类型主要包括:(一)重大、疑难、复杂或具有普遍法律适用指导意义的案件;(二)系列性、群体性或关联性案件;(三)与本院或上级人民法院的类案判决可能发生冲突的案件;(四)本院提审的案件;(五)上级人民法院发回重审、指令再审的案件;(六)院庭长根据个案监督工作需要,提出分案建议的案件;(七)其他不适宜随机分案的案件。
实践中,部分法院为了提升办案效率、加强标准化建设,进一步细化了专业化审判分类标准。例如,按程序类型组建了小额诉讼团队、速裁快审团队等,按案件类型组建了信用卡纠纷团队、买卖合同纠纷团队、劳动争议纠纷团队等。由于案件类型划分过于精细,导致同一类型案件只能由固定合议庭或独任庭办理,既容易产生廉政风险,也不利于落实随机分案规定。因此,《实施意见》要求,已组建专业化合议庭、专业化审判团队或小额诉讼、速裁快审等审判团队的,应当合理确定案件类型搭配方式、灵活配置人力资源,尽可能在不同审判组织之间随机分案,避免一类案件长期由固定独任庭或合议庭办理。对于相对固定的审判团队和合议庭,人员应当定期调整。
五是健全院庭长办案机制。
按照司法责任制改革要求,院庭长主要办理重大、疑难、复杂案件。实践中,也有地方反映,基层法院没有太多重大、疑难、复杂案件,对院庭长办案类型要求不宜“一刀切”,可以探索让基层法院院庭长参与随机办案,通过办理案件,及时发现审判监督管理、综合配套保障中存在的问题,有针对性地予以解决。因此,《实施意见》规定,各级法院院庭长办案以指定分案为主,重点办理“四类案件”、发回重审案件等,基层人民法院院庭长可以参与随机分案,但应当优先办理前述类型案件。院庭长不办案、办案达不到要求,或挂名办案、虚假办案,拒不改正的,应当退出员额。同时,《实施意见》要求各高级人民法院建立监督管理与办案平衡机制,协调减少院庭长事务性工作负担,不参加超出法院和法官法定职责范围的事务。
六是完善统一法律适用机制。
为避免“类案不同判”等法律适用不统一问题,《实施意见》提出了“类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定”的框架性思路,推动解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的分歧,促进法律适用标准统一。实践中,各级人民法院应当按照最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》《关于建立法律适用分歧解决机制的实施办法》和完善专业法官会议机制、审判委员会制度方面的指导文件,健全完善相应的工作衔接机制。
《实施意见》征求意见过程中,部分中级、基层法院提出,要求案件提交审判委员会前一律提交专业法官会议讨论,不符合实际。实践中,一些案件依法必须提交审判委员会讨论,但合议庭内部、院庭长与合议庭之间并不存在分歧,如有的拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉案件等,各地普遍建议将这类案件直接提交审判委员会讨论,减少流转环节,提升审判效率。《实施意见》采纳了上述意见,明确对于依法应当提交审判委员会讨论决定、但不存在内部分歧的案件,可以不提交专业法官会议讨论。
一般而言,当事人和诉讼参与人是裁判过程最密切的关注者,也是裁判结果最直接的利益相关者,对法律适用不统一问题最为敏感,也最为关切。为发挥当事人和诉讼参与人的外部监督作用,《实施意见》提出,建立健全当事人和其他诉讼参与人反映人民法院法律适用不一致问题的渠道,配套完善监测、反馈和公开机制。司法实践中,也可以探索建立当事人和其他诉讼参与人提交类案检索报告的工作机制,人民法院可以以裁判文书说理或释明等适当方式回应。
七是严格违法审判责任追究。
落实责任和强化保障是一个问题的两个方面,必须坚持岗位与职责相对应、问责与免责相结合、权利与义务相统一、责任与保障相匹配,既及时追究违法审判责任,又保护司法人员依法正常履职。《实施意见》要求完善法官惩戒工作程序,健全调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序规则,坚持严肃追责与依法保障有机统一,严格区分办案质量瑕疵责任与违法审判责任,细化法官和审判辅助人员的责任划分标准,提高法官惩戒工作的专业性、透明度和公信力。
目前,最高人民法院正在研究制定法官惩戒工作程序相关文件,以更好地指导各级法院做好法官惩戒工作。各高级人民法院应当积极推动在省级层面设立法官惩戒委员会,配合制定法官惩戒委员会章程、惩戒工作规则,科学设立法官惩戒工作办事机构,健全法官惩戒工作的组织机构和平台载体,制定实施细则。
考虑到纪检监察机关职务违法调查制度与法官、检察官惩戒制度均有明确法律依据,是两种并行的责任追究制度。《实施意见》提出,纪检监察机关依法对法官涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪进行调查的,法官惩戒委员会可以从专业角度提出审查意见,供纪检监察机关参考。
四、关于加强廉政风险防控机制建设
建立健全与审判权力运行新机制相适应的廉政风险防控体系,健全内部监督管理机制,是全面落实司法责任制的重要方面。《实施意见》结合法院廉政风险防控机制建设,落实防止司法干预“三个规定”专项活动等,从三个方面作了细化完善。一是健全落实“三个规定”工作机制。二是健全廉政风险防控体系。三是完善自觉接受外部监督制约机制。需要指出的是,上级人民法院履行对下监督指导职责,或者院庭长在本院审判权力和责任清单规定范围内履行审判监督管理职责的,不属于违反规定过问和干预案件。
五、关于完善人员分类管理改革配套
近年来,人民法院扎实推进司法人员分类管理改革、法官员额制改革、法官单独职务序列和配套保障制度改革,为全面落实司法责任制打下了坚实基础。今年年初,最高人民法院制定印发了《省级以下人民法院法官员额动态调整指导意见(试行)》《人民法院法官员额退出办法(试行)》两个文件,对改革实践中出现的员额、编制动态管理、员额遴选、员额退出等问题作出了回应。《实施意见》结合法院人事制度改革实际,对人员分类管理配套机制作了进一步细化完善。
一是完善法官员额管理制度。
《实施意见》进一步明确了法官员额动态管理的原则要求、地方各级法院员额配置考量因素、动态调整规则,同时规定法院员额动态调整后,适时调整相关法院法官等级比例核算基数,但是员额缩减的法院的法官等级职数可以通过退休等方式逐步消化解决。此外,《实施意见》提出完善法官常态化增补机制、跨地域遴选机制、员额递补机制等,明确每年开展法官遴选原则上不少于一次,对员额退出异议复核机制等作出了规定。
二是健全法官逐级遴选制度。
修订后的法官法规定,初任法官一般到基层人民法院任职,上级人民法院法官一般逐级遴选。实际执行中,各高级人民法院均反映了下述问题。
第一个问题是:由于逐级遴选往往涉及到法官跨地市调动,而配套机制(包括住房、配偶工作、子女教育等)目前尚不健全,特别是在地域面积大、地区发展不均衡的省份,跨地市调动带来的一系列社会和生活成本基本都要由个人承担,因此逐级遴选工作开展难度较大,效果不好。
第二个问题是:上级法院法官助理在基层入额效果不理想,法官助理一般只能通过初任法官遴选到基层法院入额,再通过逐级遴选回到上级法院,由于基层法院缺编少额、上下级法院入额竞争以及个人主观意愿等多方面因素,这样的实践操作模式对法官助理队伍整体稳定和持续发展产生较大不利影响,特别是员额制实施以前以培养法官为目的招录的法官助理更是如此。最高人民法院高度重视上述问题,将会同有关部门,结合司法改革“回头看”工作,适时开展逐级遴选工作效果评估,推动调整完善此项制度。
在相关政策调整之前,《实施意见》规定,最高人民法院、高级人民法院法官助理初任法官的,除原则上到基层人民法院任职外,也可以根据需要到中级人民法院任职。主要考虑是,省级以上人民法院法官助理普遍级别较高,若全部安排到基层法院任职,容易挤占基层法院本就所剩不多的高等级法官职数。这与省级以上人民法院“可以在下两级人民法院范围内择优遴选法官”的规定也是一致的。此外,员额制实施前在下级人民法院担任法官达到一定年限,符合现任职法院入额条件,且仍在审判部门协助办案的,可以在现任职法院参加入额遴选。
三是规范审判辅助人员和司法行政人员管理。
各地普遍反映,审判辅助人员数量不够,法官助理与书记员职责定位不清晰,法官助理后备力量不足,编制外辅助人员流动性大、保障不到位等问题,已成为制约人民法院工作良性发展的重要因素。中级以上法院法官助理受基层入额政策影响,法官助理招录难的问题日趋严重。《实施意见》就审判辅助人员和司法行政人员管理作了原则性规定。下一步仍需积极协调中央有关部门,完善法官助理、书记员等审判辅助人员管理机制,重点规范管理体制、岗位职责、人员招聘、管理监督、职业保障等。目前,最高人民法院正会同有关部门研究制定审判辅助人员管理办法。此外,各级人民法院可以结合实际,不断完善对编制外书记员、警务辅助人员的激励措施,合理确定薪酬标准,建立动态调整机制,健全与工作绩效挂钩的考核机制,加强这类人员基本养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险和住房公积金等社会保障待遇。
四是完善法官单独职务序列管理制度。
《实施意见》对按期晋升、择优选升、特别选升等制度作了规定,同时明确了法官转任辅助人员、行政人员和其他机关人员的职级确定方式。总体而言,关于法官转任审判辅助人员、司法行政人员或交流到其他党政机关的职级确定政策,应当把握以下三个方面:第一,必须是因工作需要转任;第二,根据法官等级晋升审批权限,由相对应的部门确定;第三,转任后的职级应当综合考虑任职资历、工作经历等条件,比照确定。具体标准是:一级、二级高级法官可以确定为一级、二级巡视员,三级、四级高级法官可以确定为一级至四级调研员,一级至五级法官可以确定为一级至四级主任科员。交流到专业技术类、行政执法类职位的,比照交流到综合管理类职位的有关原则确定职级。
五是健全绩效考核制度。
为全面体现法官工作量,《实施意见》规定,对法官在完成办案任务的同时,根据组织安排参与专项工作、审判调研、业务指导等,应当科学设置考核指标。同时对考核内容、形式、效果等作出规定。
六、关于优化司法资源配置机制
近年来,全国法院每年新收案件以10%左右速度增长,案件数量长期保持快速增长势头。对此,《实施意见》要求,各级法院应当在不断巩固立案登记制改革成果,坚持有案必立、有诉必理的同时,坚持健全多元化纠纷解决机制,进一步加强诉源治理。对于诉至法院的案件,《实施意见》要求各级法院内部挖潜、创新机制,积极推进“分调裁审”改革,实现案件繁简分流、轻重分离、快慢分道。同时,要求推进审判辅助事务集约化、社会化管理,减少法官事务性负担。结合智慧法院建设实践,《实施意见》要求各高级人民法院大力推进辖区法院区块链技术应用,积极探索智能合约深度应用,加强以司法大数据管理和服务平台为基础的智慧数据中台建设,进一步探索拓展人工智能、5G等现代科技在审判工作中的应用形态等。
各级法院应当充分认识深化司法责任制综合配套改革的重大意义,切实加强组织领导,认真履行主体责任,紧密结合工作实际,抓好《实施意见》的推进实施,发挥好改革的突破和先导作用,依靠改革应对变局、开拓新局。
最高人民法院
印发《关于深化司法责任制综合配套
改革的实施意见》的通知
法发〔2020〕26号
各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:
为深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,全面落实司法责任制,根据中共中央办公厅印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》,结合工作实际,最高人民法院制定了《关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见》。现将文件印发给你们,请认真组织实施。实施过程中遇有重要问题,请及时层报最高人民法院。
最高人民法院
2020年7月31日
全文
最高人民法院
关于深化司法责任制综合配套改革的实施意见
为深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神,全面落实司法责任制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,根据中共中央办公厅印发的《关于深化司法责任制综合配套改革的意见》,结合人民法院工作实际,提出如下意见。
一、加强人民法院政治建设,落实全面从严治党主体责任
1. 坚持把党的政治建设摆在首位。坚持用习近平新时代中国特色社会主义思想武装头脑、指导实践、推动工作,教育引导广大干警始终在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。扎实推进党的创新理论学习,持续开展分层次、全覆盖的政治轮训,实现学习教育制度化常态化。强化政治机关意识教育,严明党的政治纪律和政治规矩,引导广大干警坚持党对司法工作的绝对领导,坚持中国特色社会主义法治道路,坚守初心使命,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,确保党中央决策部署在人民法院得到不折不扣贯彻落实。
2. 坚持突出政治标准选人用人。坚持把政治标准作为第一标准,健全法院干警政治素质识别评价机制,细化考察内容,优化路径方法,提高政治素质考察的科学性、精准度和操作性,在遴选任命、提拔晋升、监督管理、考核评价、培养锻炼、表彰奖励等工作中严把政治关。探索建立干部政治素质档案,加强对政治忠诚、政治定力、政治担当、政治能力、政治自律方面的常态化考核考察。注重掌握在承办重大案件、完成重大任务、参与重大斗争、面临重大考验等关键时刻的具体表现,通过疫情防控等急难险重工作考察识别干部。
3. 全面落实从严治党主体责任。各级人民法院应当建立全面从严治党责任清单,健全可操作、可监督、可问责的从严治党责任体系。加强常态化政治督察和经常性管理监督,严肃组织纪律、工作纪律和审判纪律,严厉查处违规违纪行为。强化基层党组织政治功能,推进标准化规范化建设,切实提升组织力,履行好直接教育、管理、监督党员的职责。按照政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的要求,打造忠诚干净担当、敬畏信守法律的革命化、正规化、专业化、职业化法院队伍。
二、完善审判权力运行体系,健全审判监督管理机制
4. 完善审判权力和责任清单。各级人民法院应当深刻把握全面落实司法责任制和严格执行民主集中制的关系,细化完善本院审判权力和责任清单,区分院长、副院长、审判委员会专职委员、其他审判委员会委员,庭长、副庭长,独任法官,合议庭审判长、承办法官及其他成员等人员类型,逐项列明各类审判人员的权责内容和履职要求,重点就确保规范有序行权、强化审判监督管理等事项作出细化规定。推动将院庭长(含审判委员会专职委员,下同)、其他审判人员、法官助理、书记员的岗位职责清单和履职指引嵌入办案平台,实现对各类履职行为可提示、可留痕、可倒查、可监督。
5. 完善“四类案件”识别监管机制。各级人民法院应当结合审级职能定位和审判工作实际,进一步细化明确《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第24条规定的“四类案件”范围,完善院庭长监督管理“四类案件”的发现机制、启动程序和操作规程,探索“四类案件”自动化识别、智能化监管,提高审判监督管理的信息化、专业化、规范化水平。各高级人民法院应当建立统一的“四类案件”自动识别监测系统,对审判组织应当报告而未报告、应当提交专业法官会议或审判委员会讨论而未提交的案件,系统自动预警并提醒院庭长监督。
对于“四类案件”,院庭长有权要求独任庭或合议庭报告案件进展和评议结果,对审理过程或评议结果有异议的,可以将案件提交专业法官会议、审判委员会讨论,不得要求独任庭、合议庭接受本人意见或直接改变独任庭、合议庭意见。院庭长履行审判监督管理职责时,应当在卷宗或办案平台标注,全程留痕。各级人民法院应当将履行审判监督管理职责情况、分管领域审判质效总体情况,作为院庭长综合考核评价的重要内容。
6. 优化审判团队组建。基层、中级人民法院应当综合考虑人员结构、案件类型、难易程度、综合调研等因素,适应繁简分流和专业化分工需要,灵活组建多种类型的审判团队。强化审判团队作为办理案件单元、自我管理单元的功能,根据职能需要合理确定人员配比。以优化协同高效、利于监督管理为原则,进一步完善内部组织架构,理顺审判团队、审判组织与审判机构之间的关系,确保审判团队负责人、独任法官、审判长、副庭长、庭长工作权责明晰合理、事务分配衔接有序。法官与审判辅助人员配备可以实行双向选择与组织调配相结合,赋予法官对审判辅助人员的工作分配权、考核建议权以及一定的人事管理建议权。
7. 完善案件分配机制。各级人民法院应当坚持“以随机分案为原则,以指定分案为例外”。已组建专业化合议庭、专业化审判团队或小额诉讼、速裁快审等审判团队的,应当合理确定案件类型搭配方式、灵活配置人力资源,尽可能在不同审判组织之间随机分案,避免一类案件长期由固定审判组织办理。对于相对固定的审判团队和合议庭,人员应当定期调整。指定分案情况,应当在办案平台上全程留痕。因回避或工作调动、身体健康、廉政风险等事由,分案后确需调整审判组织人员的,由院庭长按权限决定,调整结果应当及时通知当事人,并在办案平台标注原因。
8. 健全院庭长办案机制。各高级人民法院应当综合考虑人员数量、案件规模、分管领域、监督任务和行政事务等因素,区分不同地区、层级、岗位,科学合理确定辖区法院院庭长办案数量标准。院庭长不得以主持或参加专业法官会议、协调督办重大敏感案件、监督“四类案件”、接待来访、指挥执行等充抵办案数量,但相关事务可以计入工作量,纳入绩效考核评价内容。
各高级人民法院应当进一步细化由辖区法院院庭长办理的具体案件类型,完善案件识别、分配机制,推动实现智能识别、标签处理、自动分配。各级人民法院院庭长办案以指定分案为主,重点办理“四类案件”、发回重审案件等,基层人民法院院庭长也可以参与随机分案,但应当优先办理前述类型案件。
各高级人民法院应当建立监督管理与办案平衡机制,优化辖区法院审判监督、审判管理、行政管理职责,协调减少院庭长事务性工作负担,不参加超出法院和法官法定职责范围的事务。高级人民法院审判管理部门负责指导辖区法院测算核定院庭长办案量。上级人民法院审判管理部门每季度应当通报辖区下一级人民法院入额院领导的办案任务完成情况。本院审判管理部门应当定期通报庭长、副庭长办案任务完成情况。
9. 完善统一法律适用机制。进一步完善关联案件和类案检索机制、专业法官会议机制和审判委员会制度,确保各项机制有机衔接、形成合力。通过类案检索初步过滤、专业法官会议研究咨询、审判委员会讨论决定,有效解决审判组织内部、不同审判组织以及院庭长与审判组织之间的分歧,促进法律适用标准统一。
承办法官应当按照相关文件要求,对于应当类案检索的案件,在合议庭评议、专业法官会议讨论和审理报告中说明情况,或制作专门的类案检索报告。各级人民法院可以根据案件类型、所涉事项,视情召开跨团队、跨庭室的专业法官会议。上级人民法院为推动法律统一适用,可以就类型化案件组织辖区法院召开跨审级、跨地域的专业法官会议。对于依法应当提交审判委员会讨论决定、但不存在内部分歧的案件,可以不提交专业法官会议讨论。各级人民法院应当建立务实管用的法律适用分歧解决机制,探索建立当事人和其他诉讼参与人反映法律适用不一致问题的渠道,配套完善监测、反馈和公开机制。
各高级人民法院应当进一步规范办案指导文件、参考性案例发布程序,及时向最高人民法院备案,杜绝不同地区办案标准的不合理差异。
10. 严格违法审判责任追究。健全法官惩戒工作程序,完善调查发现、提请审查、审议决议、权利救济等程序规则,坚持严肃追责与依法保障有机统一,严格区分办案质量瑕疵责任与违法审判责任,细化法官和审判辅助人员的责任划分标准,提高法官惩戒工作的专业性、透明度和公信力。各高级人民法院应当积极推动在省一级层面设立法官惩戒委员会,进一步规范惩戒委员会的设置和组成,配合制定本级法官惩戒委员会章程、惩戒工作规则,科学设立法官惩戒工作办事机构,制定实施细则。
理顺法官惩戒调查与纪检监察调查、法官惩戒委员会审查程序与纪检监察审查程序的关系,确保权责明晰、衔接顺畅。各级人民法院在工作中发现法官或法院其他工作人员涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪的问题线索,依照有关法律和规定应当由纪检监察机关调查处置的,应当及时移送。纪检监察机关依法对法官涉嫌违纪、职务违法、职务犯罪进行调查的,法官惩戒委员会可以从专业角度提出审查意见,供纪检监察机关参考。
三、落实防止干预司法“三个规定”,加强廉政风险防控机制建设
11. 健全落实“三个规定”工作机制。各级人民法院应当严格执行《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》及其实施办法。畅通信息直报系统,建立干预过问案件情况月报告和“零报告”制度,健全对记录违规干预过问案件办案人员的保护和激励机制。将法院工作人员违反规定过问案件和干预办案情况,以及办案人员记录过问案件情况,纳入党风廉政建设责任制和政绩考核体系,与部门领导班子履行主体责任直接挂钩,作为考核评价干部的重要依据。上级人民法院履行对下监督指导职责,或者院庭长在本院审判权力和责任清单规定范围内履行审判监督管理职责的,不属于违反规定过问和干预案件。
12. 健全廉政风险防控体系。各级人民法院应当充分发挥党内监督、监察监督和政法系统内部监督的综合效能,加大违规违纪行为追责问责力度,坚持零容忍惩治司法腐败。梳理办案流程、审限管理等关键节点,分析研判每个节点可能存在的办案风险,加强审判风险监控智能预警,促进司法廉政风险早发现、早预警、早处置。
13. 完善自觉接受外部监督制约机制。各级人民法院应当依法依规自觉接受人大监督、民主监督、群众监督、舆论监督和检察机关法律监督,确保审判活动在受监督和约束环境下有序开展。贯彻落实人民陪审员法,切实做好人民陪审员的选任、参审、培训、管理、宣传等工作,保障人民群众有效参与和监督司法。各级人民法院应当积极运用司法公开“四大平台”,积极构建开放动态透明便民的阳光司法机制,拓展司法公开的广度和深度。
四、完善人员分类管理制度,加强履职保障体系建设
14. 推进法官员额动态管理。省级以下人民法院法官员额,由高级人民法院在核定总量内统筹管理,原则上以设区的市(地区)为单位,在省级范围内合理分配、动态调整。基层人民法院的法官员额配置,应当以核定编制、办案总量、法官人均办案量为主要依据,高级、中级人民法院的法官员额配置可适当考虑对下业务指导等工作量。
法官员额配置应当向基层和办案一线倾斜,高级人民法院法官员额比例不得高于辖区基层人民法院平均水平。上级人民法院对辖区法院法官员额进行调整配置的,可以调整使用预留的法官员额,也可以对已经配置的法官员额进行统筹调整。上级人民法院为动态调整预留的法官员额,原则上不得用于本院。法院员额动态调整后,适时相应调整相关法院法官等级比例核算基数,员额缩减的法院的法官等级职数可以逐步解决。
15. 推进政法专项编制动态管理。各高级人民法院应当加强与省级机构编制部门的沟通协调,明确协同管理方式,完善工作运行机制,理顺编制事项审批程序,妥善解决政法专项编制省级统一管理改革后面临的问题。在法院政法专项编制总量内,按照统筹兼顾、突出重点、实事求是的原则,综合考虑辖区面积、自然条件、人口数量、经济社会发展水平、案件规模以及现有编制数等因素,推动编制向人均办案量较大的地区、法院倾斜。按照盘活存量、动态调整、优化结构的原则,统筹考虑本省(自治区、直辖市)法官员额调整与政法专项编制调配的均衡性、准确性和协同性,强化政法专项编制科学管理,促进编制资源有序流动,提高编制使用效能。依托人事信息管理系统,及时更新编制、员额信息,准确、全面掌握变动情况。
16. 健全法官遴选制度。各高级人民法院应当建立法官常态化增补机制,对辖区法院预留或空出的员额定期开展遴选,每年开展法官遴选原则上不少于一次;探索开展法官跨地域遴选工作,跨地市遴选法官的,应当报经高级人民法院同意;跨省(自治区、直辖市)遴选法官的,应当报经最高人民法院同意。法官遴选过程中,在向省级法官遴选委员会推荐拟入额人选时,可以综合考虑法官人均办案工作量、近期拟退休法官人数等因素,按照不高于法官空缺数30%的比例推荐递补人选。下次遴选工作启动前,法官员额空缺的,可以直接从递补人选中推荐拟入额人选,按程序报高级人民法院审批后办理任职手续。未能递补入额的,在下次法官遴选时,按照与其他人员相同的程序和标准重新参加遴选。
17. 完善法官退出机制。担任领导职务的法官不办案、办案达不到要求,或挂名办案、虚假办案,拒不改正的,应当退出员额。法官具有退出员额情形,所在法院未启动退出程序的,上级人民法院应当及时督促。法官对涉及本人退出员额的决定有异议的,可以在收到决定后七日内向所任职法院申请复核。法官退出员额后需要免除法律职务的,应当及时提请办理相关免职手续。法官因惩戒委员会意见退出员额五年后,或因自愿申请、办案业绩考核不达标退出员额两年后,可以重新申请入额。
18. 健全法官逐级遴选制度。落实法官法关于法官逐级遴选的规定,健全上级人民法院法官助理到下级人民法院参加入额遴选的工作机制,完善与法官逐级遴选制度相配套的保障政策。最高人民法院、高级人民法院法官助理初任法官的,除原则上到基层人民法院任职外,也可以根据需要到中级人民法院任职。
员额制实施前在下级人民法院担任法官达到一定年限,符合现任职法院入额条件,且仍在审判部门协助办案的,可以在现任职法院参加入额遴选。经最高人民法院同意,各高级人民法院可对辖区内民族地区、边远地区遴选法官的学历和在下级人民法院的任职年限等条件适当放宽。最高人民法院会同有关部门,适时开展逐级遴选工作效果评估,不断完善逐级遴选制度。
19. 规范交流任职程序。各级人民法院法官因工作需要,由组织安排调整到非办案岗位或调离法院系统,退出员额五年内回到法院办案岗位且符合任职法院法官条件的,由高级人民法院批准或决定入额;上述人员如退出员额超过五年,需回到法院办案岗位参与办案满一年,经绩效考核合格后,按照上述程序办理入额手续。因工作需要在本省(自治区、直辖市)或跨省(自治区、直辖市)调到同级或下级人民法院办案岗位,或通过干部选拔任用程序选任到上级人民法院办案岗位,符合新任职法院员额法官条件的,由高级人民法院批准或决定入额;通过逐级遴选程序选任到上级人民法院担任法官的,即为员额法官,依照法定程序办理审判职务任命手续,无需再办理入额手续。经组织选派到法院办案岗位挂职锻炼的干部,符合挂职法院法官条件的,由各高级人民法院批准或决定入额;挂职锻炼干部入额的,不占用挂职法院的员额和职数。
20. 规范审判辅助人员和司法行政人员管理。中央政法专项编制的法官助理按综合管理类公务员管理,同时实行职级管理。在严把政治关、能力关和强化管理基础上,探索建立法学教师、法律院校学生等人员到法院交流、实习、担任法官助理的制度机制。书记员一般应当具有大学专科以上学历、熟练的速录技能和一定的法律专业知识,除部分办案岗位因涉密等需要保留部分政法编制书记员外,原则上不再占用中央政法专项编制,可以结合实际实行聘用制、雇员制等方式管理。编制内书记员按综合管理类公务员管理,同时实行职级管理。推动符合条件的编制内书记员适时转任法官助理。制定警务辅助人员管理办法,明确岗位职责、管理方式等。严格控制司法行政人员所占比例,基层人民法院司法行政人员原则上不得超过中央政法专项编制的15%。积极畅通司法行政人员与法官、审判辅助人员的交流渠道。
各级人民法院可以结合实际,对编制外书记员、警务辅助人员实行等级管理,不断完善激励措施,协调当地财政、人社等部门,将编制外书记员和警务辅助人员所需经费列入法院年度预算,予以统筹保障;合理确定编制外书记员和警务辅助人员的薪酬标准,并建立动态调整机制,健全与工作绩效挂钩的考核机制。加强编制外书记员和警务辅助人员基本养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险和住房公积金等社会保障待遇。
21. 完善法官单独职务序列管理制度。最高人民法院会同有关部门,制定法官单独职务序列管理相关规定。法官按照单独职务序列管理,采取按期晋升和择优选升相结合,特别优秀或工作特殊需要的一线办案岗位法官可以特别选升。择优选升应当控制在规定的等级比例或数量范围内,鼓励特别优秀的法官实行特别选升,特别选升可突破任职资格或越级晋升。法官年度考核被确定为基本称职、不进行年度考核,或参加年度考核不定等次的,该考核年度不计为晋升法官等级的年限。在党纪政务处分影响期内的,不得晋升法官等级。
法官因工作需要转任审判辅助人员、司法行政人员或交流到其他党政机关,根据法官等级晋升审批权限,综合考虑任职资历、工作经历等条件,比照确定职级:一级、二级高级法官可以确定为一级、二级巡视员,三级、四级高级法官可以确定为一级至四级调研员,一级至五级法官可以确定为一级至四级主任科员。交流到专业技术类、行政执法类职位的,比照交流到综合管理类职位的有关原则确定职级。
22. 健全薪酬待遇制度。健全落实法官单独职务序列改革试点实施后养老保险有关政策,完善落实与法官单独职务序列相配套的工资制度,推动落实法官工资正常调整机制,其他公务员调整工资待遇标准时,相应调整法官工资待遇标准。分配发放法官绩效考核奖金,应当按照“突出实绩、奖优罚劣、倾斜一线”的原则,不与法官职务等级挂钩,注重向一线办案人员倾斜。各级人民法院应当根据实际情况,合理确定奖励性绩效考核奖金档次标准和人员比例,真正拉开档次、体现差别。因违纪违法受到党纪政务处分的,影响期内不予发放奖励性绩效考核奖金;处分期间不足一年的,按比例核减发放奖励性绩效考核奖金。各高级人民法院应当积极争取当地党委、政府支持,加强与组织、财政、人社等部门沟通协调,全面落实与法官单独职务序列相配套的医疗、差旅、公务交通补贴、住房等待遇。
23. 健全绩效考核制度。各级人民法院应当遵循司法规律,综合考虑办案数量、办案质效等因素,区分人员类别、岗位特点以及案件类型,分层分级制定针对性强、级差合理、简便易行的绩效考核办法。法官绩效考核采取定量与定性相结合、量化为主的方式,科学制定和使用量化指标,采用加权测算等计算方法,合理设置权重比例。法官绩效考核包括办案数量、办案质量、办案效率和办案效果等基本内容,各级人民法院可以根据审判工作重点,进行相应调整。
对法官在完成办案任务的同时,根据组织安排参与专项工作、审判调研、业务指导等,应当科学设置考核指标,全面体现法官工作量。探索将智能化应用嵌入办案平台,自动抓取办案、办公数据,实时生成考核过程,动态更新考核内容,全程公开考核流程,确保考核结果客观、精准、可追溯。法官考核采取平时考核与年度考核相结合,年度考核以平时考核为基础。考核结果记入审判业绩档案,作为对法官奖惩、晋升、调整职务职级和工资、离岗培训、免职、降职、辞退的重要依据。考核不合格的,按规定调整岗位、降低等级、停发绩效奖金或退出员额。
24. 加强依法履职保护。进一步明确法官权益保障委员会职责,完善工作机制,加强安全教育培训。法官因依法履职遭受不实举报的,各级人民法院应当协调有关单位,及时澄清事实,消除不良影响,依法追究相关单位或个人的责任。各级人民法院应当依法健全与公安机关的联防联动机制,依法从严惩治对法院干警及其近亲属实施威胁恐吓、侮辱诽谤、报复陷害、暴力侵害等违法犯罪行为;法院干警及其近亲属受到人身威胁的,协调当地公安机关采取必要保护措施;认真落实关于依法惩治袭警违法犯罪行为的指导意见,依法加强对司法警察的履职保护。推动完善法院因公伤亡干警特殊补助政策。积极落实中央有关因公牺牲法官、司法警察抚恤政策,认真做好“两金”申报、发放和备案工作。进一步规范督察检查考核工作,坚决清理、取消不合理、不必要的考评项目和指标,切实为基层减负,为干警减压。
五、优化司法资源配置机制,切实提升审判效能
25. 健全多元化纠纷解决机制。各级人民法院应当按照一站式多元解纷和诉讼服务体系建设的要求,积极完善诉讼与非诉讼解纷方式分流对接机制,加强在线诉非分流和诉调对接工作,加快人民法院调解平台与仲裁机构、公证机构、人民调解、行政调解、行业调解等非诉讼解纷平台对接,充分运用线上平台,统筹集成法学会、行业协会、行业组织、商会、律师等解纷力量,实现大量纠纷在诉前多元化解。针对婚姻家庭、道路交通、物业纠纷、消费争议、劳动争议、医疗纠纷、银行保险、证券期货等类型化纠纷,加强与有关部门对接,建立健全线上线下诉前联动调解机制,明确程序衔接细则,促进诉前高效化解纠纷。
26. 深化案件繁简分流。各级人民法院应当加强多元纠纷解决机制与繁简分流机制的有效衔接,可以根据民事、刑事、行政和执行案件繁简分流要求,结合本地实际制定具体标准,研发繁简分流系统算法,嵌入立案系统,形成“智能识别为主,人工分流为辅”的繁简分流模式。完善程序适用激励机制,精准区分“繁案”和“简案”,建立科学合理的办案考核指标和机制,通过快审快执、绩效激励等方式,引导当事人、鼓励法官依法依规选择小额诉讼程序、简易程序办理案件。民事诉讼程序繁简分流改革试点地区高级人民法院应当加强试点指导管理,研究制定实施细则,鼓励探索创新,为推动立法修改完善奠定基础。非试点地区法院应当在不突破法律和司法解释前提下,积极借鉴试点法院经验,做好推广准备。
27. 推进审判辅助事务集约化、社会化管理。各级人民法院应当结合实际,梳理适合购买社会化服务的审判辅助事务范围和项目,规范有序开展向社会购买服务,建立健全公开竞标、运营监管、业务培训等制度,所需经费列入法院年度预算统筹保障。完善审判辅助事务集约化管理工作流程,探索组建专业工作团队,集中办理文书送达、财产保全、执行查控等事务。
28. 加强智慧数据中台建设。各高级人民法院应当依托智慧法院建设,大力推进辖区法院区块链技术应用,积极探索智能合约深度应用,加强以司法大数据管理和服务平台为基础的智慧数据中台建设。各级人民法院应当进一步探索拓展人工智能、5G等现代科技在审判工作中的应用形态,推进以电子卷宗自动编目、网上阅卷、法律文书辅助生成、电子档案自动生成为代表的深度应用,完善“电子档案为主,纸质档案为辅”的案件归档方式。
各级人民法院应当充分认识深化司法责任制综合配套改革的重大意义,切实加强组织领导,认真履行主体责任,紧密结合工作实际,抓好本实施意见的推进实施,发挥好改革的突破和先导作用,依靠改革应对变局、开拓新局。各高级人民法院应当主动担当作为,杜绝“等靠要”思想,紧紧依靠党委领导,积极争取政府等各方面支持,结合本地实际,做好基础性工作,配套完善实施细则,切实加强改革督察,充分调动辖区法院积极性、主动性、创造性,认真推进落实法院自身可为的改革措施,确保各项具体改革任务抓实抓细抓落地。对贯彻落实本实施意见中遇到的新问题新情况,各级人民法院应当认真研究并提出建议,由高级人民法院汇总后,及时报最高人民法院。
本实施意见自2020年8月4日起实施,之前有关规定与本实施意见不一致的,按照本实施意见执行。
来源:最高人民法院司法案例研究院
原标题:《(全文+权威解读)司法责任制综配改革实施意见,你关心的都在这里》
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